تاملی درباره رژیم حقوقی دریای خزر
بحث رژیم حقوقی دریای خزر و حفظ حقوق و منافع ایران در منطقه، هر چند كه با بروز تحولات بزرگ منطقه‌ای درگیر تلاطم سیاسی شد، اما اساسا موضوعی حقوقی است و مطابق معاهدات و كنوانسیون‌های بین‌المللیِ مربوط به دریاچه‌ها و دریاهای بسته مشترك میان كشورها، قواعد و تعاریف مشخصی دارد.
كم‌سابقه‌بودن تغییر رژیم حقوقی یك دریای بستة از تقسیم دو جانبه به تقسیم پنج جانبه كه به لحاظ اصل تاثیر تحولات اساسی در معاهدات بین‌المللی مطرح شده است، ما را نیازمند یك بررسی موشكافانه و پیگیری مجد‌انه در مورد این مساله می‌كند.دولت جمهوری اسلامی ایران می‌بایست با تشكیل مجامعی مركب از كارشناسان ارشد حقوقی كشور، به بررسی و تحقیق اصولی این مساله توجه كامل مبذول دارد و در صورت لزوم، با فراهم‌كردن مستندات معتبر به طرح مساله در مجامع و مراجع حقوقی بین‌المللی اقدام نموده و مد‌عیات خود را اثبات كند.
مقاله‌ای كه پیش رو دارید، زوایا و زمینه‌هایی از این موضوع پراهمیت ملی را باز گشوده است.مدت‌هاست در مورد رژیم حقوقی دریای خزر بحث‌هایی صورت گرفته و اظهارنظرهایی می‌شود. كشورهای قزاقستان، تركمنستان، آذربایجان و روسیه فدرال حق دارند تكلیف و سهم خود را در رژیم حقوقی دریای خزر مشخص كنند؛ زیرا از تولد آنها حدود 12 سال می‌گذرد و باید بفهمند از اتحاد شوروی سابق چه سهمی به آنها می‌رسد؛ ولی حقی را كه به دنبال آن هستند، نمی‌توانند به تمایل خود معین كنند.1 جمهوری اسلامی ایران از یك طرف و مجموع چهار كشور استقلال‌یافته از اتحادجماهیر شوروی سابق از طرف دیگر با حقوق مساوی، مشترك و مشاع، در تمامی منابع سطح دریاچه، منابع آبی، بستر و زیر بستر آن ذی‌حق هستند. براساس حقوق بین‌الملل عمومی و كنوانسیون حقوق دریاها، رژیم حقوقی دریاچه‌ها یا دریاهای بسته‌ای كه دارای دو یا چند دولت ساحلی هستند، توسط عهدنامه‌های دو جانبه یا چند جانبه‌ای كه بین دولت‌های ساحلی منعقد می‌شود باید معین شود و این كار در مورد دریای‌خزر میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی ولو به طور ناقص انجام گرفته است. آنچه بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی پیش آمده، تحت تاثیر دخالت‌های فرصت‌طلبانه و سودجویانه كشورهایی است كه قصد دارند كشورهای تازه تاسیس اطراف دریای خزر را تحریك كنند تا با آنها وارد انعقاد قرارداد شده و منافعی برای خود در این دریای بسته به وجود آورند.
تاریخ طولانی گذشته دریای‌خزر، نشان دهنده این واقعیت است كه بعد از تثبیت حاكمیت دولت‌های ایران و روسیه تا امتداد سواحل این دریاچه، همیشه این دو كشور مشتركا صاحب حق بوده‌اند. 2 قدیمی‌ترین قراردادی كه بین ایران و روسیه منعقد شده و به مسائل دریای خزر اشاره دارد، مربوط به 1732 میلادی است كه مقرر می‌كند «چنانچه كشتی تجاری متعلق به اتباع روسیه در دریای‌خزرآسیب دیده و بیم آن می‌رود كه خساراتی به اموال آن وارد شود، از دولت ایران انتظار می‌رود امكانات خود را به كار گیرد تا اموال، مورد دستبرد قرار نگیرد و در حد امكان برای نجات كشتی كمك كند.» از طرف دیگر در این قرار داد از ایران خواسته شده است كه اجازه توقف كشتی‌های تجاری روسی در بنادر خود را جهت تخلیه كالا و بارگیری قائل شود.در جریان دو جنگ ایران و روس،روسیه با تحمیل معاهده‌های گلستان و تركمانچای در سال‌های 1813 و 1828 میلادی، ایران را تحت فشار قرار داد و به حضور نظامی ایران لطمه وارد كرد. با قرارداد گلستان 1813، دوره جدیدی از حضور ایران و روسیه در دریای‌خزر شروع می‌شود. دولت ایران به عنوان مغلوب در جنگ مقداری از سرزمین‌های حاشیه دریا را از دست می‌دهد و روسیه با تصاحب این سرزمین‌ها حضور خود را در دریای خزر تقویت می‌كند و باز هم به طور رسمی دریای خزر میان دو كشور روسیه در شمال و ایران در جنوب قرار می‌گیرد. 15 سال بعد با معاهده تركمانچای بخشی دیگر از سرزمین‌های ایران به روسیه واگذار شد، ولی هیچ یك از دو قرارداد، محدوده حاكمیت ایران و روسیه را در دریای خزر تعیین و مشخص نكرد و از آنجا كه هیچ مرز آبی بین ایران و روسیه در دریای خزر معین نمی‌شود، می‌توان گفت حاكمیت مشترك بر دریا واقعیت پیدا می‌كند.معاهده 1921 پس از پیروزی انقلاب شوروی، با لغو انحصار كشتیرانی نظامی تعادل و توازنی در مناسبات دو كشور ساحلی به وجود می‌آورد. در این معاهده بدون این‌كه دریای‌خزر به مناطق تحت حاكمیت ملی‌تقسیم شود، آزادی كشتیرانی برای هر دو كشور در پهنه دریای‌خزر به رسمیت شناخته می‌شود و حاكمیت مشترك و حق تصمیم‌گیری مشترك دو كشور ساحلی نسبت به سرنوشت دریای‌خزر، واقعیت پیدا می‌كند.3
موافقتنامه 1927 میان دو كشور ساحلی درباره ماهیگیری در این دریا، تلاشی است كه دو كشور در فاصله دو جنگ جهانی و به خصوص بعد از قرارداد 1921 برای عادی‌سازی مناسبات انجام می‌دهند؛ زیرا برای گسترش و توسعه مناسبات، یك مشكل وجود داشت و آن واگذاری امتیاز ماهیگیری سواحل جنوبی دریای‌خزر از طرف ایران به یك تبعه روسیه در اواخر قرن1 بود كه حكومت‌شوروی بعد از انقلاب اكتبر 1917 آن را به تملك خود درآورده بود. بعد از 1925 كه اعتبار این امتیاز تمام شد، دولت ایران از تمدید مجدد آن خودداری كرد و دولت اتحاد جماهیر شوروی به ایران فشار می‌آورد كه آن را تمدید كند. همین مساله باعث تیرگی روابط دو كشور شد. دولت انگلیس به عنوان رقیب دیرینه روسیه درصدد استفاده از شرایط برآمد و چون این مساله تهدیدی علیه دولت شوروی بود، همسایه شمالی ایران سیاست خود را تغییر داد و زمینه مساعد برای قرارداد 1927 در زمینه ماهیگیری را فراهم كرد. طبق این معاهده یك شركت مختلط بین ایران و اتحاد شوروی تاسیس شد و به این ترتیب، دو كشور بهره‌برداری مشترك از منابع دریای‌خزر را تجربه كردند. همزمان با این موافقتنامه عهدنامه امنیت و بی‌طرفی بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی در اول اكتبر 1927 در مسكو امضا شد.در فاصله میان دو جنگ جهانی، مناسبات ایران و آلمان باعث نگرانی عمیق اتحاد شوروی شد و دولت همسایه شمالی برای كاهش و یا جلوگیری از حضور كشورهای ثالث در ایران، سیاست توسعه مناسبات با ایران را در پیش گرفت. مذاكراتی برای توسعه همكاری شروع شد كه نتیجه‌اش معاهدات 1931 و 1935 است. این معاهدات، در رابطه با تجارت كشتیرانی وماهیگیری در دریای‌خزر است. در همین معاهدات، ایران و اتحاد شوروی سوسیالیستی اعلام می‌كنند دریای خزر یك فضای آبی‌متعلق به دولت‌های ساحلی آن (ایران و اتحاد شوروی) است و به روی كشورهای ثالث بسته خواهد بود.
یكی از مهمترین قراردادهای مربوط به این بحث، قرارداد بازرگانی ایران و شوروی در 25 مارس 1940 است كه بر برابری حاكمیت دو كشور تاكید دارد. این قرارداد بعد از قرارداد 1921 مجددا برابری در آزادی كشتیرانی دو كشور را مورد تاكید قرار می‌دهد. این اصل، هیچ‌گاه بعد از 1991 مورد تردید واقع نشده است.
معاهده 1940 با برابری رفتار نسبت به پرچم‌های دو كشور، اعمال حاكمیت مشترك را مورد تایید قرار می‌دهد؛4 زیرا پرچم هر كشوری نماد حق حاكمیت آن دولت است و پذیرش اعمال و رفتار یكسان در قبال پرچم‌های هر دو
كشور در دریای‌خزر، بیانگر این واقعیت است كه دو كشور در پهنه آب‌های‌خزر دارای حق حاكمیت برابر هستند. در همین معاهده، مجوزهای دریانوردی صادره توسط هر یك از دو دولت ساحلی پذیرفته است.با توجه به مقررات معاهده 1940، فعالیت شركت مختلط ایران و روسیه كه در 1927 تاسیس شده بود، به آب‌های ماورای منطقه انحصاری ماهیگیری محدود شد. دولت ایران پس از انقضای مدت قرارداد در سال 1953 از تمدید آن خودداری كرد. نظام حقوقی ماهیگیری به صورتی كه در طول تاریخ مناسبات دو كشور ساحلی شكل گرفته و تا به امروز هم ادامه دارد، یك نظام مخصوصی است كه مبنای قراردادی دارد و با آنچه دریاهای بسته و
نیمه بسته محل می‌شود، متفاوت است. این امر یك‌بار دیگر نوعی حاكمیت مشترك را عنوان می‌كند كه در آن ترتیب تصمیم‌گیری مشترك است؛ یعنی مسائل مربوط به دریای خزر با توافق و اراده دو دولت ساحلی در گذشته‌ها شكل قانونی یافته است. این نوع تصمیم‌گیری مشترك، دست‌كم از 1921 تا 1992 رعایت شده و مبنای ثابتی یافته است.5 در قرارداد 1940 صرفنظر از یك نوار ده مایلی ساحلی كه به طور انحصاری به كشور ساحلی تعلق دارد، صید ماهی در بقیه دریا برای هر دو كشور آزاد است. در قرارداد 1940 هم اصل تساوی حقوق دو كشور، اساس قرارداد است. البته در این مورد این سوال مطرح است كه چرا این عهدنامه‌ها بر دو محور كشتیرانی و ماهیگیری تاكید دارند و چرا سایر منابع را مورد نظر قرار نداده‌اند؟ پاسخ این پرسش كاملا روشن است؛ در زمان انعقاد قرارداد مورد بحث، نمونه‌های بارزی از حقوق متصور كشتیرانی و ماهیگیری بود و هنوز منابع و ذخایر متنوع دیگر مخصوصا نفت و گاز كشف نشده بودند. باید روح كلی حاكم بر عهدنامه را از كشتیرانی و ماهیگیری استنتاج كرد و این روح كلی، مشاع و مشترك بودن با حقوق مساوی است. طرفین در اسناد بسیاری كه تنظیم كرده‌اند و در این معاهدات هم مكرر به چشم می‌خورد، از دریای ایران و شوروی یاد می‌كنند. 6 فصل سوم عهدنامه مودت 1921، مقرر می‌كند طرفین با حقوق مساوی از رودخانه اترك و سایر رودخانه‌ها و آب‌های سرحدی بهره‌مند خواهند شد. آب‌های سرحدی در این فصل نمی‌تواند غیر از دریای خزر باشد كه باید به نحو مساوی از آن بهره‌مند شوند.از مجموع مدارك و اسناد و سوابق، این نتیجه حاصل می‌شود كه دریای‌خزر رژیم حقوقی دارد و طرفین،یعنی جمهوری اسلامی ایران و اتحاد جماهیر شوروی سابق، با حقوق مساوی، مشترك و مشاع در تمامی منابع و حقوق متصوره صاحب حق هستند. پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی نیز مقید و متعهد بودن جمهوری‌های جدید به مفاد معاهده‌های 1921 و 1940 و احترام به رژیم حقوقی موجود، ناشی از حقوق بین‌المللی عمومی است و این كشورها رسما در بیانیه آلماتی 21 دسامبر 1991 این حقوق را مورد تاكید قرار داده‌اند. تمام دولت‌های مستقل مشترك‌المنافع نیز اجرای تعهدات ناشی از قراردادهای شوروی سابق را تضمین كرده‌اند و برابر سند شماره 475/49/A مورخ 5 اكتبر 1994 و نظریه رسمی فدراسیون روسیه به عنوان جانشین شوروی سابق، جمهوری‌های جدید ساحلی دریای‌خزر هم باید معاهده 1940 و 1921 را پذیرفته باشند.به نظر می‌رسید علاقه شدید جمهوری اسلامی به محیط صلح و آرامش و اظهار دوستی و صمیمیت با تمام دولت‌های همسایه، مخصوصا روابط نزدیك با فدراسیون روسیه این باور را در كشورهای مربوط به دریای خزر پیش آورده كه جمهوری اسلامی ایران در ابقای حقوق خود در دریای خزر جدی نیست یا به لحاظ تغییر اوضاع و احوال، سعی در اجرای رژیم حقوقی سابق را ندارد و دنبال رژیم حقوقی جدیدی برای دریای خزر است؛ در حالی كه اصل تغییر فاحش اوضاع و احوال شامل قراردادهای مرزی از جمله آب‌های مشترك داخلی نمی‌شود. حق جمهوری اسلامی ایران نباید به سبب فروپاشی اتحاد شوروی از حق مسلم 12 به 15 تقلیل یابد. این چه استدلالی است كه چون 5 كشور در ساحل دریای خزر هستند، پس سهم ایران 15 می‌شود؟ اگر هر یك از این جمهوری‌ها به دو كشور تقسیم شده بود، می‌بایست حق جمهوری اسلامی ایران به19 تقلیل پیدا كند؟ حالا اگر این جمهوری‌ها تصمیم بگیرند یكی شوند، حق ایران به 12 بازگشت پیدا می‌كند؟ از تاریخی كه در دو سال اخیر بحث حقوق دریای خزر مطرح شده و بسیاری از صاحبنظران مطالعات و تحقیقات خود را مطرح ساخته‌اند، از میان ده‌ها مقاله‌ای كه در جراید در این خصوص انتشار یافت و همه آنها مورد استفاده بود، دو مقاله با استدلال قوی و توضیحات كافی به طرح قضیه و نتیجه‌گیری كامل پرداخته‌اند. یكی مقاله دكتر سعید ملك‌زاده كه در اطلاعات شماره 22136 مورخ یكشنبه 30 بهمن 1379 آمده است (قبل از آن‌هم ایشان در دو شماره اطلاعات همین موضوع را با گسترش بیشتر، وضع كشورهای حاشیه دریای خزر، موقعیت جمهوری اسلامی ایران و اصل انصاف در حل قضیه توضیح داده بودند) و مقاله دوم مربوط است به دكتر یوسف مولایی كه در شماره 2102 مورخ 31 فروردین 1381 روزنامه ایران انتشار یافته و به خوبی، سوابق تاریخی این دریا را تا به امروز بررسی كرده و قراردادهای منعقد شده با روسیه تزاری و اتحاد شوروی را یادآوری كرده‌اند. اگر جریانات سیاسی روز محدودیت‌هایی را برای پیگیری و بررسی این موضوع به وجود آورده، بهتر است مساله در مجامع بین‌المللی مطرح شود و از حقوقدانان مشهور و معتبر بین‌المللی برای اظهار نظر و طرح موضوع در مراجع قضایی بین‌المللی استفاده شود.
پی‌نوشت‌ها:
1- كشورهای ساحلی، جانشین اتحاد جماهیر شوروی سابق باید به حقوق مورث خود بیندیشند و آن را برای خود سهم‌بندی كنند؛ نه این‌كه در فكر پیدا كردن حقوق جدیدی به زبان همسایه كهنسال خود باشند. در ابتكاراتی كه
از خود نشان داده و قراردادهایی كه میان خود دوجانبه و سه‌جانبه امضا كردند، شاید نصف سهم اتحاد شوروی سابق از این دریا موثر باشد، ولی در كل دریای خزر موثر نیست همچنین از جانب ایران قراردادهایی غیرقابل پذیرش و بی‌اثر و لغو اعلام شده است.پوتین مكرر اعلام كرده قراردادهای دو جانبه گامی به سمت قراردادهای چند جانبه و پنج جانبه در آینده نزدیك یا دور است و نظر بایف هم در گفتارش به نوعی همین استدلال را عنوان كرده است. در قرارداد میان روسیه و قزاقستان عقد قراردادهای اقتصادی دیگر مانند عبور لوله‌های نفتی از زیر دریا و عقد قراردادهای چند جانبه در تعیین رژیم حقوقی دریای خزر به آینده موكول شده و در قرارداد میان روسیه و جمهوری آذربایجان مساله نیاز به توافق‌های چند جانبه درباره رژیم حقوقی دریای خزر مطرح شده است. البته ایران مكرر چنین قراردادهایی را محكوم كرده و توافقی را كه تمامی كشورهای حاشیه دریای خزر امضا كنند معتبر دانسته است و قاطعانه مطالبه حقوق را برای خود محفوظ داشته است.
2- دكتر یوسف مولایی، مدیر گروه روابط بین‌الملل دانشكده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران در یك تقسیم‌بندی كه ثبت به قراردادهای ایران و روسیه از قرن 18 به بعد دارد و مقاله طولانی او در شماره 2102 مورخ 31 فروردین 81 روزنامه ایران منتشر شده معتقد است، ایران تا قبل از معاهده گلستان تقریبا حاكمیت انحصاری بر دریا اعمال می‌كرد؛ اما با قرارداد گلستان سلطه انحصاری خود بر دریای‌خزررا از دست داد. با این وجود حق كشتیرانی مشترك بر كل دریای‌خزربرای ایران و روسیه به رسمیت شناخته شد.
3- بعضی گفته‌اند عهدنامه 1921 بر حقوق مساوی طرفین با تصریح برای كشتیرانی تاكید كرده است و نمایانگر تساوی در سایر زمینه‌ها نیست. پاسخ این است كه این تصریح منحصر به كشتیرانی نیست، بلكه هر كجا كه قبلا حقوقی از ایران تضییع شده، عهدنامه صراحتا بر حقوق مساوی تاكید كرده است؛ مثلا در فصل شانزدهم درخصوص ابطال قضاوت كنسول‌ها تصریح می‌كند:
«اتباع روسیه ساكن ایران و همچنین اتباع ایران ساكن روسیه، از تاریخ امضای این معاهده دارای حقوق مساوی با سكنه محلی بوده و محكوم قوانین مملكت متوقف فیها خواهند بود.» و یا در فصل سوم آمده است كه «طرفین با حقوق مساوی از رودخانه اترك و سایر رودخانه‌ها و آب‌های سرحدی بهره‌مند خواهند شد. به علاوه برای موارد صریح در فصل دوازدهم نیز تصریح می‌شود علاوه بر آنچه در فصول 9و 10 ذكر شده، سایر امتیازها كه دولت سابق تزاری عنفا برای خود و اتباع خود از دولت ایران گرفته بود، از درجه اعتبار ساقط می‌شود. نتیجه آن‌كه قرارداد 1921 كه راه را برای انقضای قراردادهای بعدی به خصوص قرارداد بازرگانی؟؟؟؟؟؟ 1940 هموار ساخته، دقیقا آغاز مجددی بر نگرش حقوقی به دریای‌خزر براساس حقوق متساوی دو كشور دارای دریاست و در حقیقت بازگسستی به رژیم قبل از عهدنامه گلستان و تركمانچای است.
4- در تاریخ 5 فروردین 1319 شمسی این قرارداد در تهران امضا شد. همان‌گونه كه گفته شد، این قرارداد دیدگاه‌های كلی ایران و اتحاد شووری را براساس اصل تساوی حقوق در این دریاارائه داده و حق كشتیرانی آزاد را برای طرفین در تمامی نقاط دریاچه مورد تاكید قرار داده است. همچنین اصل برابری رفتار و شرایط یكسان در تمامی زمینه‌ها اعم از تردد كشتی‌ها، پذیرش در بنادر، اخذ عوارض، حق كایوتاژ و بهره‌مندی از مزایای دیگر را برای كشتی‌های طرفین رعایت كرده است. طرفین هم موافقت كرده‌اند در تمامی نقاط دریاچه به جز كشتی‌های متعلق به ایران یا اتحاد جماهیر شوروی یا به اتباع و دستگاه‌های بازرگانی و حمل و نقل كشوری یكی از طرفین دو معاهده كه زیر پرچم ایران یا پرچم اتحاد جماهیر شوروی سیر می‌كند، كشتی دیگری نمی‌تواند تردد كند.
5- در مورد اصل تساوی دو كشور در دریای مازندران، می‌توان به نامه شماره 1787 سال 1919 كمیسر ملی امور خارجه روسیه به رئیس‌الوزرای وقت ایران هم استناد كرد. در این نامه آمده است: «در تكمیل اصول مندرجه در این مراسله مبنی بر امضای ابدی تمام عهد و قراردادهایی كه دولت روسیه عنفا به ایران تحمیل كرده یا این‌كه با اصل استقلال و مصونیت ایران مخالفت داشته یا آزادی در ترقی و انجام منظور ملت ایران را در اراضی متفرقه و دریاهای مجاوره خود محدود، كاملا حاضر است برای انعقاد عهود جدیده داخل مذاكره شود.»با همین دیدگاه در مراسله فوق بود كه در فصل یازدهم عهدنامه 1921 آمده طرفین رضایت می‌دهند از زمان امضای این معاهده هر دو به طور مساوی حق كشتیرانی آزاد را در زیر پرچم‌های خود در دریای خزر داشته باشند. حال این سوال مطرح می‌شود كه ایران به استناد كدام حق این چنین رضایت می‌دهد در حالی كه در عهدنامه گلستان و تركمانچای حقوقی برای ایران متصور نیست؟ مسلم است این حق به رژیم حقوقی حاكم بر دریاچه قبل از دو عهدنامه برمی‌گردد.
6- در این رابطه كمیسر ملی امور خارجه اتحاد جماهیر شوروی در تاریخ اول اكتبر 1927 سندی نوشهت و در قسمتی از آن سند آمده: «... همچنین دولت جماهیر شوروی از دولت ایران خواهش می‌كند منفعت مشترك را كه بر خزر منحصرا دریای ایران و شوروی باشد، در نظر گرفته و...»
مدیر وبلاگ :