دیپلمات

الگوی اول

در الگوی اول، ما در جمهوری اسلامی ایران با تعدد قوا مواجه هستیم به گونه‏ای كه می‏پذیریم نمی‏توان این قوای مختلفه را در زیر سه چتر مجریه، مقننه و قضاییه جمع كرد، بلكه باید واقعیت تعدد قوا را به رسمیت شناخت و مسأله استقلال قوا را در چارچوب وجود تعدّد قوا تبیین و توصیف نمود.

قوای مورد نظر در الگوی اول عبارتند از:

1. قوه یا نهاد مجلس خبرگان رهبری‏

2. قوه یا نهاد رهبری نظام‏.

 |67|

3. قوه یا نهاد ریاست جمهوری‏

4. قوه یا نهاد دولت‏

5. قوه یا نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام‏

6. قوه یا نهاد قضاییه‏

7. قوه یا نهاد مجلس شورای اسلامی‏

8. قوه یا نهاد شورای نگهبان‏

9. قوه یا نهاد شورای عالی امنیت ملی‏

10. قوه یا نهاد ارتش‏

11. قوه یا نهاد سپاه پاسداران‏

12. قوه یا نهاد صدا و سیما

13. قوه یا نهاد نیروهای انتظامی‏

فهرست بالا را مطابق با قانون اساسی در نظر گرفته‏ایم و البته می‏توان با نهادهای موجود و مؤثر دیگر تكمیل كرد (از جمله نهاد ائمه جمعه، نهاد شورای عالی انقلاب فرهنگی و غیر آن). اینك ما باید بتوانیم روابط بین این قوا را تعریف كنیم و اندازه و روابط بین قوا را میان نهادهای قانونی بالا مورد بررسی قرار داده، ضرورت‏های اصل تفكیك قوا را در وضعیت تعدد قوا تبیین نماییم. این كار اگر چه در بعد نظری نشدنی نیست، اما در عمل، پیچیده وغیرممكن است. در واقع ما باید فرض كنیم W1 اندازه قوه نهاد خبرگان رهبری و W2 اندازه قوه نهاد رهبری و... W2 اندازه قوه یا نهاد نیروی انتظامی باشد. در این صورت می‏توانیم بنویسیم: W1+W2+...+w3=100

قدم بعد، تعیین اندازه هر یك از قوا است و قدم بعد، توصیف روابط بین قوا و بررسی چگونگی حفظ توازن و تعادل میان آنها است، چرا كه بدون تعیین اندازه قوا چگونه می‏توان مكانیزم‏های كنترل‏كننده را شناسایی و مورد ملاحظه قرار داد و به دنبال آن قدرت تمیز و تشخیص تعدّی از حدود قانونی را شناسایی نمود.

با این حال اگر چه تعیین اندازه قوا مفید است، اما انجام آن در شرایط موجود غیرممكن است. بنابراین ما چاره‏ای نداریم مگر اینكه تعداد قوا را كاهش دهیم. برای كاستن از تعداد قوا می‏توان به رابطه عمودی میان قوا توجه كرد. مثلاً قوه قضاییه نهادی زیر نظر مقام رهبری

 |68|

است، یعنی در رابطه طولی نسبت به رهبری قرار می‏گیرد؛ یا دولت زیر نظر ریاست جمهوری است؛ هم‏چنین ارتش و سپاه پاسداران و نیروهای انتظامی، همگی از نهادهای زیر نظر رهبری هستند. بنابراین ما می‏توانیم برای ساده كردن الگوی استقلال قوا نهادهای پایین‏سری را در نهادهای بالاسری ادغام نماییم. در حقیقت این كار نوعی ساده‏سازی است و ما چاره‏ای غیر از ساده‏سازی نداریم تا امكان بررسی استقلال قوا را به‏صورت عملیاتی و شفاف ایجاد كنیم. بدین ترتیب ما به الگوی دوم می‏رسیم.

الگوی دوم

در این الگو با توجه به روابط ریاستی میان قوا می‏توانیم به الگوی ساده‏تری از تعدّد قوا در جمهوری اسلامی ایران برسیم به طوری كه از 13 قوه یا نهاد مطرح در الگوی اول به 6 قوه یا نهاد به شرح زیر برسیم:

1. نهاد مجلس خبرگان رهبری‏

2. نهاد رهبری‏

3. نهادهای زیر نظر مقام رهبری (مجمع تشخیص مصلحت نظام، قوه قضاییه، ارتش، سپاه پاسداران، نیروهای انتظامی، صدا و سیما و شورای نگهبان)

4. نهاد ریاست جمهوری‏

5. نهادهای زیر نظر ریاست جمهوری (دولت، شورای عالی امنیت ملی)

6. مجلس شورای اسلامی‏

در این رابطه لازم به توضیح است كه نهاد شورای نگهبان را از نظر رابطه طولی نهاد زیر نظر رهبری در نظر گرفته‏ایم و این با توجه به این خصوصیت است كه شش نفر از فقهای شورای نگهبان مستقیماً توسط مقام رهبری نصب می‏گردند و شش نفر حقوقدان شورای نگهبان توسط مجلس شورای اسلامی انتخاب می‏گردد؛ ولی معرفی آنان توسط ریاست قوه قضاییه انجام می‏گیرد كه منصوب مقام رهبری است. البته انتخاب حقوقدانان توسط مجلس باعث می‏شود رابطه شورای نگهبان با مقام رهبری را نتوان با رابطه مجمع تشخیص مصلحت نظام با مقام رهبری یكسان گرفت، بلكه عملاً استقلال این دو نهاد نسبت به مقام رهبری متفاوت خواهد شد و این تأكیدی است بر قاعده اول كه مطابق با آن استقلال از نوع همه یا هیچ نیست.

در الگوی دوم، فارغ از سلسله مراتبی كه میان اركان و نهادهای مختلف وجود دارد، یك

 |69|

نكته اساسی ظهور پیدا می‏كند و آن انفصال یا انفكاك سه گروه از نهادهای جمهوری اسلامی است، چنانچه در نمودار 2 مشاهده می‏گردد:

الگوی دوم را می‏توان به‏صورت ساده‏تری هم وصف نمود، به طوری كه در آن، سه قوه قابل تمیز و تفكیك باشند. این سه قوه عبارت خواهند بود از قوه رهبری (شامل مجلس 

 |70|

خبرگان رهبری، رهبری نظام و نهادهای زیر نظر رهبری)، قوه مجلس شورای اسلامی و قوه مجریه (به معنای رئیس جمهوری، دولت و شورای امنیت ملی).

اما با فرض اینكه الگوی دوم الگوی درستی از تفكیك قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران باشد، مشاهده می‏گردد كه تفكیك كامل میان سه قوه به شرح فوق عملاً غیرممكن است. مثلاً قوه رهبری را چگونه می‏توان از قوه مجلس شورای اسلامی منفصل در نظر گرفت؟ در حالی كه قوه مجلس شورای اسلامی در سطوح مختلف با قوه رهبری تعامل دارد، مثلاً از طریق شورای نگهبان و یا مجمع تشخیص مصلحت نظام. با این حسابانفصال كامل میان دو قوه فوق امری غیرواقعی و نا مطابق با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.

هم‏چنین قوه رهبری مطابق با الگوی دوم با قوه مجریه تعامل دارد. به‏عنوان مثال شورای‏امینت ملی نهادی است كه ریاست جمهوری در آن با نیروهای نظامی و انتظامی كه ازنهادهای قوه رهبری است، تعامل دارد. بنابراین الگوی دوم تفكیك قوا را می‏توان مطابق‏باطرح موجود در نمودار 3 توصیف كرد كه در آن، سه قوه، ضمن انفصال،دارای‏اشتراكاتی بایكدیگر هستند. همین رابطه تعامل مجلس و قوه مجریه واضح است و نیازی به توضیح‏ندارد.

الگوی دوم بدین ترتیب، دارای اشكالاتی است كه اجازه نمی‏دهد الگوی موفق استقلال قوا، در جمهوری اسلامی ایران باشد. اولین اشكال این است كه درست است مطابق با این الگو، انفكاك قوا انجام گرفته اما قوه رهبری را در سطح و تراز دیگر قوا تعریف كرده است. و بنابراین، مطابق با قاعده توازن و تعادل لازم است، این قوا یكدیگر را متعادل و كنترل نمایند كه به‏نظر می‏رسد منظور نظر خبرگان قانون اساسی باشد.

اشكال دوم این است كه مسؤولیت‏ها و اختیارات رهبری را در سطح بالای حاكمیتی با سطوح پایین‏تر آن از جمله امور قضایی یا فرماندهی نیروهای مسلح و غیر آن یكسان گرفته است، این در حالی است كه مقام رهبری به‏عنوان عالی‏ترین مقام رسمی كشور مسؤولیت و مظهریت حاكمیت نظام جمهوری اسلامی ایران است.

اشكال سوم این است كه قوه قضاییه در این طرح به‏صورت یك قوه مستقل مشاهده نمی‏شود چرا كه قوای سه‏گانه به قوه رهبری، قوه مجلس شورای اسلامی و قوه مجریه محدود شده است. البته می‏توان قوه قضاییه را جداگانه در نظر گرفت و طرح نمودار 4 رابه‏عنوان الگوی عملی استقلال قوا در جمهوری اسلامی ایران پیشنهاد كرد. با این حال حتی 

 |71|

این طرح نمی‏تواند اشكال اول و دوم را مرتفع سازد و بنابراین ما به الگوی سومی برای استقلال قوا خواهیم رسید.

نمودار4 الگوی استقلال بر مبنای چهار قوه

الگوی سوم

تعدد قوا چنانچه در الگوی اول مورد ملاحظه قرار گرفت در نظام‏های حكومتی امری عجیب و غیرعادی نیست. معمولاً سازمان‏ها و ساختارهای مدیریتی مورد نیاز در اداره كشور متعددند؛ زیرا مسائلی كه در حیطه وظایف و اختیارات حكومت‏ها مطرح می‏گردند، بسیار متنوع و گوناگونند. به عنوان مثال، سازمان مورد نیاز برای دفاع و امنیت ملی نمی‏تواند سازمانی بسیط و غیرپیچیده باشد. بنابراین از این نظر الگوی اول استقلال قوا را نمی‏توان به دلیل تعدد قوا مورد ایراد قرار داد. آنچه در آن الگو مشكل‏ساز است نبود فرماندهی واحد یا به بیان بهتر، وجود و تعدد فرماندهی است. اداره كشور و اعمال حاكمیت نیازمند فرماندهی واحد است. به همین دلیل محدود كردن تعداد قوا در كشورها به سه قوه چنانچه مرسوم است، امكان فرماندهی بهتر را فراهم می‏سازد و به‏نظر می‏رسد در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران همین نگرش مورد توجه بوده است، آنجا كه در اصل 57 قوای كشور را سه قوه

 |72|

زیر نظر مقام رهبری توصیف نموده است، اما این توصیف را نمی‏توان مطابق با الگوی دوم توجیه كرد؛ زیرا در این الگو، قوه رهبری در عرض قوای دیگر (مجلس و مجریه) قرار داده شده است، در صورتی كه اصل 57 به صراحت قوای سه‏گانه را زیر نظر رهبری در نظر می‏گیرد. بنابراین به‏نظر می‏رسد الگوی صحیح استقلال قوا در جمهوری اسلامی، الگویی است كه در آن سه قوه هم‏عرض و نسبتاً مستقل از یكدیگر زیر نظر فوق قوه رهبری اداره و هماهنگ می‏شوند، چنانچه در نمودار 5 مشاهده می‏گردد.

نمودار 5 الگوی تقسیم قوا در جمهوری اسلامی

نمودار 6 الگوی استقلال قوا بر مبنای سه قوه.

 |73|

الگوی تقسیم قوا در جمهوری اسلامی ایران را می‏توان به روش مجموعه‏ها نیز مطابق با نمودار 6 نشان داد. در این الگو سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه در محیط اراده رهبری شكلگرفته و تعامل دارند و این مهم‏ترین خصوصیت نظریه تفكیك قوا در جمهوری اسلامی ایران است.

به‏عنوان مثال، اگر تعامل رهبری را با مجلس شورای اسلامی مورد توجه قرار دهیم، نشان‏دهنده خوبی از نوع و روش تعامل قوای سه‏گانه با فوق قوه رهبری است. رهبری در سه سطح با مجلس شورای اسلامی به تعامل می‏پردازد. در سطح اول كه سطح شورای نگهبان است، كلیه مصوبات مجلس پس از تأیید شورای نگهبان قانونی می‏شوند. این در حالی است كه شورای نگهبان در بعد شرعی فقهی آن مستقیماً توسط رهبری منصوب می‏شوند و در بُعد حقوقی قانونی آن از طریق معرفی رئیس قوه قضاییه توسط مجلس شورای اسلامی انتخاب می‏شوند كه منصوب رهبری است.

بنابراین در سطح اول، رهبری از طریق شورای نگهبان به تعامل با مجلس می‏پردازد. در سطح دوم كه سطح مجمع تشخیص مصلحت نظام است هم از نظر تعیین سیاست‏های كلان نظام و هم در بعد رفع اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، تعامل رهبری‏را با مجلس نشان می‏دهد، چرا كه نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام، منصوب مقام رهبری است.

با این حساب به‏صورت روشمند و معمولی رهبری در دو سطح با مجلس شورای اسلامی تعامل می‏نماید؛ اما اگر این سطح كافی نباشد رهبری در سطح سوم با اتكا به ولایت مطلقه به‏صورت حكم حكومتی با مجلس شورای اسلامی تعامل می‏كند.

[34]

توجه داریم كه ما می‏توانیم همه نهادها و اركان نظام را در دو مقام كلی طبقه‏بندی نماییم كه یكی مقام قانون‏گذاری و دیگری مقام اجرا باشد. بدین ترتیب مجلس شورای اسلامی همراه با تعاملات قانونی خود با رهبری به شرحی كه گذشت وظیفه منحصر به فرد قانون‏گذاری را در جمهوری اسلامی ایران عهده‏دار است. سایر قوا با این حساب مجری قوانینی هستند كه به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. البته مجلس خبرگان رهبری در اینجا مستثنی است، زیرا این مجلس، خود برای خود قانون‏گذاری می‏كند.

 |74|

با این حساب اگر ما سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه را از این منظر مورد بررسی قرار دهیم، مشاهده خواهیم كرد كه دو قوه مجریه و قضاییه درمقابل قوه مقننه هیچ‏گونه استقلالی ندارند، بلكه برعكس كاملاً تابع قوه مقننه به حساب می‏آیند چنانچه در نمودار 7 نشان دادهشده است. مطابق این نمودار مجلس شورای اسلامی زیر نظر مقام رهبری قرار دارد اما بر دو قوه مجریه و قضاییه ریاست دارد. اگر چه این ریاست در بُعد اجرایی نیست. یعنی درست است كه از نظر اجرا، سه قوه، مستقل از یكدیگرند؛ اما در بُعد قانون، این استقلال به وابستگی تبدیل می‏شود.

در نمودار 7، هم‏چنین رابطه بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و مجمعتشخیص مصلحت نیز نشان داده شده است. این رابطه را رابطه استقلال می‏دانیم. اگر چه نوعی برتری و بالاسری بین این اجزا وجود دارد، اما این برتری را نمی‏توان به معنای ریاست در نظر گرفت. اگر این برتری ریاست باشد، آن‏گاه نمودار 7 نشان‏دهنده سازمان صحیح بین قوای مورد نظر خواهد شد.

 |75|

در نمودار 8 مجلس شورای اسلامی زیر نظر شورای نگهبان و شورای نگهبان زیر نظر مجمع تشخیص مصلحت و این مجمع زیرنظر مقام رهبری قرار دارد. اما به‏نظر نمی‏رسد روابط بین قوا را بتوان مطابق با طرح نمودار 8 الگوسازی كرد، بلكه نمودار 7 الگوی مناسب‏تری در مطابقت با قانون اساسی است. توجه داریم كه در طرح نمودار 8 مجلس شورای اسلامی هیچ‏گونه استقلالی نسبت به شورای نگهبان ندارد در حالی كه مطابق با قانون اساسی مجلس شورای اسلامی می‏تواند نظرات كارشناسی شورای نگهبان را نپذیرد و موضوع را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع دهد.

با این حساب آنچه در كشور اتفاق می‏افتد مبتنی بر قانونی است كه توسط قوه مقننه(یعنی مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان) تدوین و تصویب شده است و توسط 

 |76|

مجریان قانون یعنی قوه مجریه و قوه قضاییه پیاده‏سازی می‏شود. این تقسیم كاری است كه بین سه قوه انجام گرفته است.

اما مطابق با اصل تفكیك قوا باید دید چگونه قوا می‏توانند از حدود قانونی خود خارج شوند و اگر خارج شدند چگونه و با چه مكانیزمی به حدود خود بازگردانده می‏شوند.

در این ارتباط قابل توجه است كه بالاترین اهرم كنترل، عزل و كنار گذاشتن است كه در صورت لزوم می‏تواند مورد استفاده قرار گیرد. رئیس جمهوری مطابق با قانون اساسی هم توسط مجلس شورای اسلامی (بر اساس عدم كفایت سیاسی) و هم توسط دیوان عالی كشور از قوه قضاییه (تخلف از وظایف قانونی) قابل عزل است. بنابراین رئیس جمهوری توسط دو قوه دیگر قابل كنترل است.

در عین حال مجلس شورای اسلامی قابل انحلال نیست و در واقع تنها نهاد جمهوری اسلامی است كه قابل عزل نمی‏باشد. اما با این حال مجلس شورای اسلامی، مرجعقانون‏گذاری و نه اجرایی است. قوایی كه قدرت اجرایی دارند قوه مجریه و قوه قضاییه هستند و بنابراین این دو قوه را باید بتوان كنترل كرد. مجلس شورای اسلامی حداكثر كاری كه می‏تواند انجام دهد قانون‏گذاری خارج از حدود قانون اساسی و حدود شرعی است كه در هر دو صورت توسط شورای نگهبان كنترل می‏شود، بنابراین اگر فرض كنیم مجلس تصمیمات خارج از حدود اختیارات خود اتخاذ نموده، عملاً نمی‏تواند موجب اخلال در نظام گردد. شاید برای نظام‏هایی كه در آن رئیس‏ جمهوری توسط مجلس انتخاب می‏شود و خود ِامكان ِانحلال، امری ضروری باشد، چرا كه باید به نوعی اهرم كنترلی وجودداشته‏باشد، اما در قانون اساسی جمهوری اسلامی نداشتن امكان انحلال مجلس، خللی را موجب نمی‏شود.

سومین قوه‏ای كه از نظر اهرم‏های كنترلی نیازمند مطالعه است، قوه قضاییه است.

در این ارتباط، كنترل مجلس شورای اسلامی بر قوه قضاییه از طریق كمیسیون اصل 90 قابل انجام است. البته قوه قضاییه قوه‏ای غیر سیاسی است و وظیفه اصلی آن داوری در اختلافات میان مردم با یكدیگر و اختلافات مردم با نهادها و اركان حكومتی است. قوه مجلس شورای اسلامی هم‏چنین می‏تواند از طریق تحقیق و تفحص نظارت لازم را بر عملكرد قوه قضاییه اعمال نماید. البته این نظارت‏ها نمی‏تواند به‏صورت دخالت باشد، مثلاً 

 |77|

هیچ حكمی توسط مجلس شورای اسلامی قابل نقض نمی‏باشد و از منظر اجرایی، قوه قضاییه كاملاً در مقابل مجلس استقلال دارد.

مجلس شورای اسلامی از طریق اصلاح قوانین و تصویب بودجه هم می‏تواند قوه قضاییه را كنترل نماید و بدین ترتیب نظارت و كنترل خود را اعمال نماید.

از نظر قوه مجریه و كنترلی كه بر قوه قضاییه قابل اعمال است، نظارتی است كه مطابق با مسؤولیت اجرای قانون اساسی برعهده رئیس جمهوری است. بدین صورت اگر رئیس جمهوری بر این باور باشد كه قوه قضاییه از حدود قانونی خود خارج شده، می‏تواند از طریق تذكر قانون اساسی، این نظر خود را اعلام نماید.

با این حال مشاهده می‏گردد كه نه قوه مجلس شورای اسلامی و نه قوه مجریه، قادر به عزل رئیس قوه قضاییه نیستند و این امتیازی است كه قوه قضاییه به خاطر موقعیت و وظیفه‏ای كه به عهده دارد از آن برخوردار است. در واقع، قوه قضاییه از استقلال شایسته‏تری در مقابل قوه مجریه و قوه مقننه برخوردار است.

بدین ترتیب مشاهده می‏شود كه مكانیزم‏های كنترلی برای حفظ حدود و ثغور قوای سه‏گانه تا حد خوبی فراهم گردیده است و از این نظر امكان عملی صیانت از توازن‏ و تعادل قوا در جمهوری اسلامی ایران وجود دارد. با این حساب قانون اساسی،هم ‏تقسیم قوا و هم توازن قوا را مورد توجه قرار داده است، چنانچه از نظریه تفكیك قوا انتظار می‏رفت.

از طرف دیگر، از آنجا كه مقام رهبری فوق قوه است، لزومی ندارد به‏عنوان یك قوه در عرض قوای دیگر در نظر گرفته شود و بنابراین برای پرهیز از تمركز قدرت نیازمند كنترل قوای دیگر باشد. منظور از فوق قوه این است كه مقام رهبری امكان بالقوه لازم برای كنترل قوای سه‏گانه را در اختیار دارد. این امكان بالقوه ناشی از این است كه قوه قضاییه مستقیماً منصوب رهبری است؛ قوه مجلس شورای اسلامی زیر نظر شورای نگهبان و یا مجمع تشخیص مصلحت قرار دارد كه منصوب رهبری هستند و قوه مجریه بدون نیروهای نظامی و انتظامی كه منصوب رهبری هستند، فاقد امكان لازم برای تمركز و تجمع قدرت است.بدین ترتیب رهبری نظام در موقعیت كاملاً ممتازی برای اعمال توازن و تعادل بین قوای سه‏گانه قرار می‏گیرد. در واقع اگر مكانیزم‏های كنترل‏كننده قوا نسبت به یكدیگر مؤثر واقع 

ارسال به

مقدمه

سابقه نظریه تفكیك قوا

پیچیدگی و ابهام مفهومی استقلال قوا

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ابهامات مربوط به استقلال قوا

الگو سازی برای توصیف مفهوم استقلال‏قوا در نظام حكومت جمهوری اسلامی ایران

انواع الگوهای استقلال قوا در جمهوری اسلامی ایران

الگوی اول

الگوی دوم

الگوی سوم

تفكیك قوا و درجه استقلال نهادها و اركان نظام نسبت به یكدیگر

جمع بندی

--------------------------------------------------------------------------------

چكیده

استقلال یا تفكیك قوا (Separation Of Powers) از جمله مفاهیم بنیادین پذیرفته شده و پیاده‏سازی‏شده در سازماندهی كلان بسیاری از نظام‏های حكومتی دنیای امروزاست.

امروزه كمتر در مورد ضرورت این نظریه تردیدی ابراز می‏شود، بلكه مباحث بیشتر در مورد چگونگی پیاده‏سازی آن برای جلوگیری از تمركز قدرت و افزایش كارآمدی نظام‏های حكومتی است.

به همین دلیل اگرچه نظریه تفكیك قوا را می‏توان در ابعاد تاریخی و فلسفی آن مورد مطالعه قرار داد، اما آنچه برای نظام حكومتی جمهوری اسلامی ایران اهمیت ویژه‏ای دارد تبیین ابعاد حقوقی و مدیریتی نظریه تفكیك قوا مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.

بدین ترتیب شفاف‏سازی و عملیاتی كردن این نظریه ذاتاً پیچیده و مبهم و جلب وفاق صاحب‏نظران و كارگزاران جمهوری اسلامی ایران می‏تواند حصول كارآمدی حداكثری نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران را شتاب بیشتری بخشد.

این مقاله نظریه استقلال یا تفكیك قوا را در چارچوب قانون اساسی مورد مطالعه قرار می‏دهد و با بررسی انواع الگوهای ممكن، الگوی متناسب با قانون اساس جمهوری اسلامی ایران را مطرح و در معرض ارزیابی صاحب‏نظران حقوق، علوم سیاسی و مدیریت می‏گذارد.

 |52|

مقدمه

استقلال سیاسی و اقتصادی و حفظ تمامیت ارضی و نظام اسلامی (وحدت ملی و اساس جمهوری اسلامی) در زمره مفاهیم اساسی به‏كار گرفته شده در اصول متعددی از قانوناساسی‏

[2]، اما مفهوم دومی از استقلال در قانون اساسی وجود دارد كه در اصل 57 بروز یافته‏است:

قوای حاكم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه كه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‏گردند. این قوا مستقل از یكدیگرند

[3].

هم‏چنین در ابتدای اصل 156 قانون اساسی آمده است:

قوه قضاییه قوه‏ای است مستقل كه پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسؤول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده‏دار وظایف زیر است...

[4].

این مفهوم دوم كه در دو اصل فوق‏الذكر به كار گرفته شده است به مفهوم به كار رفته در سایر اصول تفاوت بنیادی دارد. مفهوم استقلال قوا در اینجا نمی‏تواند متفاوت از مفهوم تفكیك قوا در حقوق و علوم سیاسی باشد، چنانچه همین مفهوم حتی در اولین قانون اساسی ایران كه همان قانون مشروطیت باشد نیز آمده است. در اصول 27 و 28 متمّم قانون مشروطیت ضمن برشمردن وظایف هر یك از قوای سه‏گانه در اصل 28 متذكر گردیده بود:

قوای ثلاثه مزبوره همیشه از یكدیگر ممتاز و منفصل خواهند بود.

[5]

روشن است كه ممتاز و منفصل بودن قوا نسبت به یكدیگر در چارچوب نظریه تفكیك قوا معنا و مفهوم می‏یابد. اگرچه نظریه تفكیك قوا خود به حد كافی پیچیده و برخوردار از مفاهیم گوناگون است، اما تبیین مفهوم استقلال قوا یا ممتاز و منفصل بودن قوا خارج از حوزه این نظریه، امری ناممكن است؛ چرا كه در این صورت مفهوم استقلال را به مفهومی غیر شفاف و غیر قابل بهره‏برداری در عمل تبدیل می‏نماید. با این حساب، سؤال از اینكه منظور از استقلال قوا در قانون اساسی چیست، تنها در چارچوب نظریه تفكیك قوای مورد نظر حقوق‏دانان و صاحب‏نظران علوم سیاسی سؤالی معنادار است.

سابقه نظریه تفكیك قوا

سابقه نظریه تفكیك قوا و نقش آن در سازماندهی و تقسیم وظایف كلان حكومت‏ها به

 |53|

ارسطو و افلاطون بر می‏گردد. ارسطو در كتاب سیاست خود، قوای سه‏گانه را برای اولین بار فرموله كرده است؛ البته قوای سه‏گانه ارسطو با قوای سه‏گانه‏ای كه امروزه در قوانین اساسی كشورها پذیرفته و تعریف شده است، تفاوت‏هایی دارد. با این حال در آثار حكمای یونان نقش قوای مختلف در حكومت متناسب با مشی فلسفی و سیاسی مورد قبول آنان مورد توجه قرار گرفته است. اما آنچه امروزه از آن به‏عنوان اصل تفكیك قوا مورد توجه حقوقدانان و علمای علوم سیاسی قرار دارد، دست‏آورد صاحب‏نظران قرون هفدهم و هجدهم میلادی است. زیرا در این قرون، تكاپوی تازه‏ای برای تعریف مجدد قدرت سیاسی و حكومت به‏وجود آمد.

[6]

در این میان، مكتب حقوق فطری و صاحب‏نظرانی مانند گروسیوس، پوفندرف و ولف به تعیین وظایف و اختیارات قدرت سیاسی پرداخته و وظایف متعدد حكومت را برشمردند. از جمله پوفندرف و ولف هفت وظیفه یا اختیار برای حكومت قائل بودند:

1ـ قانون‏گذاری، 2- حق برقراری مجازات برای تضمین قوانین، 3- قوه قضاییه، 4- اعلام جنگ و صلح و عقد قراردادهای بین‏المللی، 5- وصول مالیات، 6- تعیین وزیران و كاركنان دولت و 7- انجام آموزش و پرورش.

در این شرایط، جدا كردن این نوع وظایف از یكدیگر خلاف فرمانروایی در نظر گرفته می‏شد، چرا كه در این دیدگاه لزوماً یك نفر یا یك دستگاه مركزی باید پیوند لازم را بین امور وظایف مختلف برقرار نماید تا هماهنگی كه لازمه حاكمیت است از بین نرود.

[7]

جان لاك فیلسوف انگلیسی اولین نظریه‏پردازی متأخری است كه در مورد تفكیك و تقسیم قوا نظریه خوبی را ارائه می‏كند. به‏نظر ایشان سه قوه مقننه، مجریه و فدراتیو (متحده) باید از یكدیگر جدا شوند. قوه متحده عهده‏دار اقتدار اعلام جنگ، عقد صلح و انعقاد قراردادهای بین‏المللی است؛ مواردی كه امروزه در زمره فعالیت‏های قوه مجریه قرار دارد.

جان لاك در نوشته‏های خود تعمداً اسمی از قوه قضاییه نمی‏آورد چرا كه امر قضا را خارج از عملكرد سیاسی و مناسبات قدرت می‏داند.

[8]

نظریه‏پردازی‏های صاحب‏نظران در قرن هفدهم میلادی راه را برای شارل منتسكیو فیلسوف فرانسوی در قرن هجدهم باز می‏كرد و ایشان در كتاب معروف خود، روح‏القوانین به طرز جالب توجهی نظریه تفكیك قوا را تبیین كرد و توضیح داد، به‏گونه‏ای كه آنچه امروزه از آن به‏عنوان تفكیك قوا صحبت می‏شود متأثر از ارائه قابل قبول ایشان است. منتسكیو 

 |54|

مرزهای قوای مقننه، اجراییه و قضاییه را مشخص نمود و به تقسیم كار حكومت شفافیت بخشید. او معتقد بود هر قدرتی نیاز به حد و مرز دارد، زیرا قدرت، بنابر طبیعت، میل به سركشی دارد و بنابراین باید آن‏را محدود كرد. بدین ترتیب خصوصیت توازن و تعادل قوا به‏عنوان عنصری اساسی در نظریه تفكیك قوا مطرح می‏گردید.

[9]

برای آنكه از قدرت سوء استفاده نشود باید دستگاه‏های حكومت طوری تنظیم شوند كه قدرت، قدرت را متوقف كند و البته برای حصول این منظور لازم است قوا از یكدیگر متمایز و منفك گردند و در یك جا متمركز نگردند تا اركان و نهادهای حاكمیت بتوانند همدیگر را محدود و كنترل نمایند، ضمن اینكه امور حكومت به خوبی تمشیت پذیرد.

[10] بدین ترتیبچالش اساسی نظریه تفكیك قوا خود را بروز می‏دهد. از یك طرف برای اعمال حاكمیت واحد، نیاز به تمركز و هماهنگی وجود دارد و از طرف دیگر قوا موجب مشكلاتی می‏گردد كه خلاف منظور تفكیك قوا است.

به همین خاطر، از نظریه تفكیك قوا دو برداشت متفاوت به وجود آمده است كه یكی تفكیك مطلق و دیگری تفكیك نسبی قوا است. در ابتدا نظریه تفكیك مطلق قوا دنبال شد و مثلاً قانون‏گذاران آمریكایی در پی‏ریزی دولت فدرال ایالات متحده آمریكا بهترین شیوه را تفكیك كامل قوا دانستند. همین طور فرانسویان پس از انقلاب خود نتیجه گرفتند كه اركان و نهادهای حكومتی باید با دیواره‏ها و موانعی از یكدیگر جدا شوند كه امكان مداخله در كار یكدیگر را پیدا نكنند.

[11]

با این حال، تجربه عملی حكومت‏ها نشان داد كه تفكیك مطلق قوا امكان‏پذیر نمی‏باشد و چندان بستگی به اینكه ما بخواهیم یا نخواهیم ندارد. دلیل اساسی تفكیك نسبی در این است كه قوای سه گانه تجلّیات مختلف قدرت سیاسی یا حاكمیت واحد هستند و اساساً تفكیك آنها صرفاً به منظور طبقه‏بندی و تقسیم كار انجام می‏شود.

[12] بنابراین تفكیك باید بانرمش‏انجام شود به طوری كه اولاً قدرت در یك جا متمركز نشود و ثانیاً مانع اعمال حاكمیت نیز نگردد.

تفكیك نسبی قوا اگر چه نشان‏دهنده توجه به واقعیت‏های عملی در اداره امور كشور است امام این امر خود می‏تواند به افراط یا تفریط دچار گردد به گونه‏ای كه در این میان اهداف اصلی تفكیك قوا ناپدید گردد و به همین دلیل شفاف‏سازی و عملیاتی كردن اصل تفكیك قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ضرورت مبرم دارد.

[13] چرا كه در قانون اساسی، هم 

 |55|

نشانه‏هایی از تفكیك مطلق وجود دارد و هم نشانه‏هایی از تفكیك نسبی. با این حال، حتی اگر صاحب‏نظران نیز بر تفكیك نسبی قوا در قانون اساسی متفق‏القول باشند باز هم شفاف‏سازی و عملیاتی كردن مفهوم تفكیك قوا چالشی اساسی پیش روی صاحب‏نظران قرار می‏دهد.

پیچیدگی و ابهام مفهومی استقلال قوا

عملكرد یك دولت مردم‏سالار باید از یك اصل نوعی تبعیت كند كه آن اصل عبارت است از حمایت از شهروند در مقابل هر گونه استبداد. به بیان دیگر لازم است قدرت قانون‏گذاری (قوه مقننه) و قدرت اجرای این قوانین (قوه مجریه) و قدرت مجازات تخلفاتی كه ازقانون‏می‏شود (قوه قضاییه) همه توسط اشخاص و نهادهای مجزّا و نیز مستقل از یكدیگر تنفیذ شود.

[14]

در تعریف بالا كه از جمله جدیدترین تعاریف است، تفكیك قوا به منظور پرهیز از استبداد و در جهت حمایت از حقوق شهروندی در نظر گرفته شده است و به معنای نوعیتقسیم كار منجر به تقسیم قدرت است كه در آن، تدوین قانون از اجرای قانون و از قضاوت در مورد تخلف از قانون تفكیك شده است. اما این، همه تعریف نیست؛ زیرا تقسیم كار (Division Of Labor) از اصول پذیرفته شده علم سازمان و مدیریت است و سازمان‏های بزرگ مانند یك نظام سیاسی، اصولاً راهی به جز تجزیه و تقسیم كار ندارند. تقسیم كار یا تخصّص نقش‏ها (Role Specialization) راه كارآمدسازی سازمان هاست. از طریق تخصّص نقش‏هاست كه امكار پیشبرد كارها به‏صورت مؤثر به وجود می‏آید.

طبیعتاً وقتی ما به تقسیم كار یا تخصّص نقش‏ها قائل باشیم، خود به خود به افتراق ساختارها (Structure Differentiation) خواهیم رسید. افتراق ساختارها یا تولید ساختارهای تخصصی مانند قضایی، تقنینی و اجرایی موجب می‏شود كه فعالیت‏های تخصّصی در سازمان‏های خاصی متمركز گردیده و بنابراین ماهیت خاصی را به‏وجود آورند؛ چنانچه امور رسیدگی به اختلافات یا قضاوت به دلیل تخصصی بودن آن، لزوم ایجاد دستگاه قضایی را موجب می‏شود و یا امور طراحی و تدوین قوانین و مقررات در سازمان خاص به نام مجلس شورای اسلامی تجلی می‏یابد و یا فعالیت‏های انتظامی و نظامی در سازمان‏های تخصصی مربوطه سامان می‏پذیرد.

از دیگر نكات بسیار مهم در مفهوم تفكیك قوا، چگونگی به‏دست آوردن و اعمال قدرت

 |56|

است. تأكید بر اینكه اشخاص و نهادهای حكومتی مجزّا و مستقل از یكدیگر تنفیذ یابند اشاره به این نكته مهم است.

باید توجه داشت كه هر نوع قدرتی كه در بطون هر حكومتی وجود دارد در دست یك شخص یا در دست یك هیأت جمع نیاید و خلاصه مراقبت شود تا این قوای سه‏گانه ازیكدیگر مشخص و متمایز باشند، یكدیگر را متعادل كنند و نیز متقابلاً همدیگر را كنترل‏نمایند.

[15]

با این حساب نفس تمركز قدرت در حكومت امری ناپسند تلقی می‏گردد چرا كه می‏تواند موجب استبداد و زائل شدن حقوق شهروندی گردد. بنابراین چاره‏ای جز تقسیم قوا نیست به طوری كه این قوا بتوانند همدیگر را كنترل نمایند.

اینك سؤالی كه مطرح می‏گردد این است كه چرا باید قوای حكومتی را بر سه تقسیم كرد؟ اگر تقسیم قوا امری پسندیده است چرا ما باید سه قوه داشته باشیم؟ به‏عنوان مثال، در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصل 58 آمده است:

قوای حاكم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه كه زیرا نظر ولایت مطلقه امر و امامت امر بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‏گردد. این قوا مستقل از یكدیگرند.

[16]

در این اصل اگر چه به صراحت قوای حاكم در جمهوری اسلامی ایران سه قوه خوانده می‏شود، اما آیا واقعاً ما تنها سه قوه داریم؟ حد اقل مقام رهبری و ولایت مطلقه امر، مطابق بااصل 57 بر سه قوه نظارت داشته و امور كشوری زیر نظر و هدایت ایشان جاری می‏گردد، در این صورت آیا نهاد رهبری قوه چهارم نیست؟ به خصوص با توجه به اینكه در اصل 60 آمده است:

اعمال قوه مجریه جز در اموری كه در این قانون مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده از طریق رئیس جمهور و وزراء است.

[17]

بنابراین به صراحت قانون اساسی، نهاد رهبری بخشی از قوه اجرایی را به عهده دارند، اما مسلماً نمی‏توان نهاد رهبری را بخشی از قوه مجریه در نظر گرفت.

[18]

با این حساب به‏نظر می‏رسد یكی از پیچیدگی‏ها و ابهامات مفهوم استقلال قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی به عدد قوا مربوط می‏شود كه اگر چه معمولاً سه قوه گفته می‏شود اما ظاهراً نمی‏توان آن‏را به سه قوه محدود و منحصر نمود. بلافاصله پس از اصل 57 قانون 

 |57|

اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل 58 آمده است:

اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است كه از نمایندگان منتخب مردم تشكیل می‏شود و مصوّبات آن پس از طی مراحی كه در اصول بعد می‏آید برای اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ می‏گردد.

[19]

اینك با توجه به اینكه اصل 57 می‏گوید قوای حاكم سه قوه است و اصل 58 می‏گوید قوه مقننه یعنی مجلس شورای اسلامی، این ابهام مطرح به وجود می‏آید كه نقش شورای نگهبان چگونه است؟ آیا شورای نگهبان بخشی از قوه مقننه است؟ ظاهراً می‏توان گفت، بلی شورای نگهبان بخشی از قوه مقننه است. در این صورت آیا مجموعه قوه مقننه (شامل مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان) باید توسط دو قوه دیگر (مجریه و قضایی) كنترل و متعادل شود تا توازن قوا مطابق اصل تفكیك قوا برقرار بماند؟

با ملاحظه اینكه مجلس شورای اسلامی تنها نهادی است كه قابل انحلال نیست و نیز در برابر قوه قضاییه و قوه مجریه مسؤول نیست و از طرف هیچ‏كدام كنترل نمی‏شود،

[20] آیا این امر موجب برتری و تسلط قوه مقننه بر سایر قوا نمی‏گردد؟

البته درست است كه مجلس شورای اسلامی توسط نهاد شورای نگهبان و در مرتبه بالاتر توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام، كنترل می‏شود اما در مورد اول، مجلس شورای اسلامی توسط بخشی از قوه مقننه (شورای نگهبان) كنترل می‏شود و در مورد دوم، مجلس توسط نهادی زیر نظر مقام رهبری نظام (مجمع تشخیص مصلحت) كنترل می‏شود. در این صورت چگونه می‏توان گفت تفكیك قوا یعنی تجزیه قدرت و كنترل متقابل قوا بر یكدیگر؟

البته این ابهامات در ذات مفهوم استقلال یا تفكیك قوا قرار دارد و ربطی به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ندارد. مثلاً مطابق با قانون اساسی فرانسه، اگر نخست‏وزیر و ریاستجمهوری از یك حزب باشند، عملاً مفهوم تفكیك قوای بین مقننه و مجریه از بین می‏رود و هیچ كنترل و توازنی میان "پارلمان" كه نخست‏وزیر در آنجا انتخاب شده است و "مجریه" وجود نخواهد داشت.

[21] معمولاً این مردم فرانسه هستند كه تفكیك قوا را خود در عمل پیاده می‏كنند؛ یعنی در زمانی كه فرانسوا میتران سوسیالیست ریاست جمهوری را به عهده داشت مردم در انتخابات پارلمان به حزب گلیست به رهبری ژاك شیراك رأی دادند و حالا كه شیراك ریاست جمهوری را عهده‏دار است مردم به حزب سوسیالیست‏ها رأی داده‏اند و بدین ترتیب ژوسپین سوسیالیست عهده‏دار نخست‏وزیری است.

 |58|

بدین ترتیب مشاهده می‏شود كه در مفهوم استقلال قوا نمی‏توان به قانون محدود شد، بلكه داشتن نوعی وفاق و تشخیص از طرف عموم مردم ضرورت دارد.

در این صورت آیا می‏توان به نظریه ژان ژاك روسو رسید كه:

حاكمیت قابل تجزیه یا تفكیك نیست. با تفكیك قوا گفت وگو از اراده عمومی امری واهی‏است.

[22]

بدین ترتیب ما اگر تفكیك قوا را برای اراده عمومی و حفظ حقوق آنان می‏دانیم، اجازه دهیم خود اینان تفكیك قوا را در عمل، آن‏طور كه مایلند به اجرا گذارند، درست همان‏گونه كه در فرانسه عمل می‏نمایند و با این حساب نیازی به تقسیم قوا و بیان نحوه كنترل و تعادل قوا و ذكر شرایط، در قانون اساسی نیست. در این حالت با اصل 16 اعلامیه حقوق بشر دچار معضل خواهیم شد كه می‏گوید:

ارسال به

تقریبا می‏توان گفت كه در بیش‏تر قوانین اساسی كشورهای مختلف، به نوعی درباره نحوه صیانت از قانون اساسی و جلوگیری از نقض اصول آن، تمهیداتی اندیشیده شده است و نگرانی‏ها بیش‏تر مربوط به تصویب قوانین عادی یا فرامین و دستورالعمل‏های اجرایی مغایر قانون اساسی است و مراجعی برای بررسی این موضوع و جلوگیری از تصویب قوانین و فرامین خلاف قانون اساسی یا ابطال آن‏ها پیش‏بینی شده است. به طور كلی، می‏توان گفت كه سه نوع مرجع مختلف، برای این منظور، در قوانین اساسی دنیا به چشم می‏خورد:

1 . بالاترین مرجع عادی قضایی: در قانون اساسی بعضی كشورها، مرجع تشخیص و انطباق قوانین عادی و یا فرامین و دستورالعمل‏های قانونی با قانون اساسی، دیوان عالی كشور، بالاترین مرجع قضایی عادی كشور است; مثلا قانون اساسی ژاپن، مالزی و فیلیپین این‏چنینند.

در برخی كشورها به طور كلی، این صلاحیت‏به دادگاه‏ها داده شده است كه از اجرای قوانین مصوب مجلس و مغایر قانون اساسی، خودداری كنند. ماده 14 از فصل 11 قانون اساسی سوئد، این صلاحیت را برای دادگاه‏ها به رسمیت‏شناخته است. می‏توان گفت كه همان صلاحیت، در اصل صد و هفتادم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای دادگاه‏ها شناخته شده است كه می‏توانند و بلكه مكلفند از اجرای تصویب‏نامه‏ها و آیین‏نامه‏های مخالف قوانین، خودداری كنند. قانون اساسی سوئد در مورد قوانین مصوب مجلس نیز این صلاحیت را برای دادگاه قائل شده است.

2 . نهاد غیرقضایی مستقل: در برخی كشورها، طبق قانون اساسی، یك نهاد خاص غیرقضایی و مستقل، در كنار قوه قضاییه ایجاد شده كه وظیفه انطباق مصوبات مجلس و فرامین لازم‏الاجرای دولتی را با قانون اساسی بر عهده دارد. نمونه روشن و مشخص این وضعیت را می‏توان در قانون اساسی فرانسه دید. طبق اصل 56 قانون اساسی فرانسه، شواریی به نام «شورای قانون اساسی‏» ، مركب از نه نفر، سه نفر به انتخاب رئیس‏جمهور، سه نفر به انتخاب رئیس مجلس ملی و سه نفر به انتخاب رئیس مجلس سنا تشكیل می‏شود. رؤسای جمهور سابق نیز خودبه‏خود، مادام‏العمر عضو این شورا هستند. وظیفه شورای مزبور، بررسی انطباق قوانین مصوب مجلس، با قانون اساسی و نیز نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، مجلس و همه‏پرسی است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز چنان‏كه بعدا خواهیم دید، همین روش را اتخاذ كرده است.

3 . دادگاه خاص قانون اساسی: در قوانین اساسی بسیاری از كشورها، دادگاه‏های خاص به نام «دادگاه قانون اساسی‏» یا «دیوان قانون اساسی‏» پیش‏بینی شده كه وظیفه اصلی آن، بررسی انطباق قوانین عادی و فرامین دولتی با قانون اساسی است. در برخی قوانین اساسی، تفسیر قانون اساسی، نظارت بر انتخابات و احیانا محاكمه بعضی از مقامات، مانند رئیس‏جمهور، نیز بر عهده چنین دادگاهی گذاشته شده است. در بعضی قوانین اساسی، به‏طور نسبتا مفصل، طرز تشكیل این نوع دادگاه و وظایف آن، بیان شده و تفصیل موضوع به قوانین عادی محول شده است; مثلا در قوانین اساسی آلمان، تركیه، مصر، سوریه، ایتالیا و كویت، دادگاه خاص قانون اساسی پیش‏بینی شده است.

همان طور كه ملاحظه می‏شود، در این چند نمونه قانون اساسی، كه ذكر شد، تعیین تشكیل مرجع رسیدگی‏كننده به انطباق قوانین با قانون اساسی، صریحا در خود قانون اساسی پیش‏بینی شده است و هر چند ما استقرای تام و كاملی در قوانین اساسی دنیا به عمل نیاوردیم و طبعا نمی‏توان به نتیجه كلی قطعی دست‏یافت، ولی در عین حال، می‏توان این استنباط را داشت كه تعیین و تشكیل مرجعی كه بخواهد به بررسی انطباق قوانین و مقررات با قانون اساسی بپردازد و نظر بدهد، خواه در شكل یك نهاد غیرقضایی و یا یك دادگاه خاص و یا حتی با دادن صلاحیت‏به دادگاه‏های عمومی یا دیوان كشور، باید به نحوی در قانون اساسی ذكر شده باشد و بدون ذكر در قانون اساسی، به‏صورت تفصیل یا اجمال، از طریق دیگر، مرجعی برای این منظور نمی‏تواند تشكیل شود.

در بین سه روش ذكر شده، قانون اساسی جمهوری اساسی ایران، از روش دوم پیروی كرده و مشی قانون اساسی فرانسه را پیش گرفته است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، یك نهاد غیرقضایی خاص و مستقل به نام شورای نگهبان پیش‏بینی كرده است و وظیفه انطباق قوانین عادی با قانون اساسی و تفسیر قانون اساسی و نیز نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، مجلس خبرگان، مجلس شورا و همه‏پرسی را بر عهده آن گذاشته است. هم‏چنین در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مسؤولیت اجرای قانون اساسی، طبق اصل صد و سیزدهم به عهده رئیس‏جمهور گذاشته شده است كه با عنایت‏به وجود اصل این مطلب در قانون اساسی، قانون عادی مصوب سال 1365 مجلس شورای اسلامی، تا حدودی این امر را انجام داده است. در هیچ یك از اصول قانون اساسی، صلاحیت تصمیم‏گیری درباره انطباق قوانین عادی با قانون اساسی، به دادگاه‏های دادگستری یا مشخصا دیوان عالی كشور داده نشده و تشكیل دادگاه خاص قانون اساسی نیز، نه تلویحا نه تصریحا، پیش‏بینی نشده است.

چنان‏كه دیدیم، در كشورهایی كه قانون اساسی آن‏ها دادگاه خاص قانون اساسی را پیش‏بینی كرده، كار این دادگاه، كار تشخیصی است كه البته بر این تشخیص، ترتیب اثر داده می‏شود; ولی وظیفه تعقیب و محكوم كردن و تعیین مجازات افراد خاطی و متخلف، به آن داده نشده است. البته در بعضی موارد، مانند آن‏چه در قانون اساسی ایتالیا آمده، محاكمه بعضی مقامات، مانند رئیس‏جمهوری نیز به آن داده شده است كه در آن صورت، با تركیب خاص و آیین دادرسی ویژه‏ای این محاكمه را انجام می‏دهد; ولی در این مورد هم، چنین نیست كه محاكمه رئیس‏جمهور، به‏عنوان تخلف از قانون اساسی، در این دادگاه بررسی شود، بلكه رسیدگی به اتهامات رئیس‏جمهوری، به لحاظ موقعیت مقامی وی، در این دادگاه اختصاصی صورت می‏گیرد.

ارسال به

در گفت و گو با آیت‏الله عباسعلی عمید زنجانی، دكتر حسین مهرپور و دكتر سید محمد هاشمی

گفت‏وگو:

حسین جوان آراسته، مهدی پورحسین

ابراهیم امیری و محمد كاظم‏تقوی

بر اساس اصل صد و سیزدهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پس از مقام رهبری، رئیس جمهور، عالی‏ترین مقام رسمی كشور است و مسؤولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری كه مستقیما به رهبری مربوط می‏شود، بر عهده دارد. از سوی دیگر، بر اساس اصل پنجاه و هفتم، قوای سه‏گانه، زیر نظر ولایت مطلقه امر، عمل می‏كنند و از یكدیگر مستقل می‏باشند. این دو اصل به همراه برخی اصول دیگر قانون اساسی و تحلیل‏ها و تفسیرهای متفاوتی كه وجود دارد، پرسش‏های حقوقی و قانونی چندی را ایجاد می‏كند. آنچه پیش روی دارید، بخش پایانی گفت‏وگو با صاحب‏نظران و حقوق‏دانان محترم، آقایان دكتر سید محمد هاشمی، دكتر حسین مهرپور و آیة‏الله عباسعلی عمید زنجانی است كه بخش نخست آن‏را در شماره پیش آوردیم . این بخش به بررسی چگونگی سازگاری مسؤولیت اجرای قانون اساسی با تفكیك قوا، مسؤولیت اجرا با نگاه به روح حاكم بر قانون اساسی، بررسی تفسیر شورای محترم نگهبان و سیر تاریخی آن، جایگاه قانونی هیات پی‏گیری اجرای قانون اساسی و موضوع دادگاه عالی قانون اساسی می‏پردازد.

گفتنی است كه این گفت‏وگوها به‏صورت جداگانه انجام گرفته و سپس توسط مجله تلفیق و تنظیم شده است. لازم می‏دانیم مجددا از اساتید محترم، كه این فرصت را در اختیار مجله گذاشته و در این گفت‏وگو شركت كردند، سپاسگزاری كنیم .

قانون اساسی، مسؤولیت اجرا را به رئیس‏جمهور داده است و طبق تحلیلی كه ارائه شد، این مسؤولیت، فراگیر است و همه اصول قانون اساسی حتی اصول مربوط به قوای دیگر را شامل می‏شود و طبعا در همان محدوده باید اختیاراتی برای اجرا وجود داشته باشد. در مقابل، قانون اساسی اصل تفكیك قوا را به رسمیت‏شناخته است كه شاید هم یك اصل حاكم در قانون باشد.

بنابراین، اجرای قانون اساسی چگونه با تفكیك قوا سازگار است؟ اگر رئیس‏جمهور بخواهد برای اجرای قانون یا جلوگیری از نقض قانون اساسی اقدام كند، چگونه باید عمل كند كه استقلال قوای دیگر محفوظ بماند؟

دكتر هاشمی: در این‏جا خوب است من درباره تفكیك قوا توضیحی بدهم .

فلسفه وجودی تفكیك قوا شكستن قدرت، بین ایادی متعدد، به منظور جلوگیری از تمركز قدرت، در ید واحد یا در كانون واحد است. تجربه تاریخی نشان داده كه قدرت فساد می‏آورد، خصوصا اگر قدرت بلامعارض باشد. از آن‏جا كه زمامداری، عالی‏ترین مقام است، بنابراین، معارضی ندارد. حال با تجربیاتی كه فلاسفه و صاحب‏نظران به‏دست آورده‏اند، یكی از راه‏هایی كه نشان داده‏اند، تفكیك قوا است. مونتسكیو، از متجددترین طرفداران تفكیك قوا، برای جلوگیری از قدرت می‏گوید: 1 . قدرت فساد می‏آورد. پس جلوی فساد قدرت را باید گرفت. 2 . هیچ قدرتی بالاتر از قدرت نیست. چه باید كرد؟ باید قدرت را شكست و توزیع كرد. تفكیك قوا برای این است. اصل تفكیك قوا برای آن است كه قدرت در ید واحد نباشد كه اینجا اصل پنجاه و هفتم را هم می‏توانیم نقد كنیم .

به این ترتیب، در واقع، هدف از تفكیك قوا این است; اما به این نكته توجه داشته باشیم كه تفكیك قوا به دو صورت است: یكی تفكیك مطلق و دیگری تفكیك نسبی . تفكیك مطلق، تفكیكی است كه اولا قوا وظایفشان از یكدیگر متمایز و جدا باشد و ثانیا هیچ یك از قوا نفوذ و اقتدار بر دیگری نداشته باشد.

در تفكیك نسبی، اولا قوا متمایز از یكدیگرند; یعنی هر قوه‏ای كار خود را انجام می‏دهد. ثانیا امكان نفوذ و اقتدار قوا بر یكدیگر وجود دارد; هم‏چنان كه در قانون اساسی ما تفكیك قوا نسبی است، نه مطلق . هیچ جای دنیا، تفكیك مطلق قوا نداریم . یكی از كشورهایی كه تفكیك قوا را به آن نسبت می‏دهند، كشور آمریكا است. در این كشور، تفكیك مطلق قوا هست; یعنی رئیس‏جمهور منتخب مردم و مظهر مردمی است. نمایندگان پارلمان هم منتخب مردم هستند. این‏ها هر دو مسؤولیت مردمی‏اند و اظهار استقلال از یكدیگر می‏كنند; ولی در همان جا رئیس‏جمهور را به علت‏خیانت‏به كشور، توسط همان مجلسی كه مردمی است، می‏توان محاكمه كرد. از سوی دیگر، رئیس‏جمهور هم می‏تواند قوانین پارلمان را وتو كند. بنابراین، ما تفكیك مطلق صددرصد نداریم . آن‏چه داریم، تفكیك نسبی است. از این رو، آن‏ها می‏توانند بر همدیگر اعمال اقتدار و نفوذ منطقی بكنند نه نفوذ زور; مثلا قوه مجریه استقلال ندارد، با این‏كه قوه مقننه احاطه كامل دارد، از رای اعتماد، در تاسیس دولت، تا عدم اعتماد برای عزل دولت و حتی پیشنهاد عزل رئیس‏جمهور .

بنابراین، تفكیك قوا در كشور ما تفكیك نسبی است; اما اصل پنجاه و هفتم می‏گوید: «قوا مستقل از یكدیگرند» كه این استقلال، به این معنا است كه قوه قضاییه مثلا كار اجرایی انجام ندهد. یا قوه مجریه، كار قضایی انجام ندهد. یا رئیس قوه مجریه، دادگاه نداشته باشد. آقای رهبر، برای خودش دادگاه نداشته باشد. كار قضا باید متمركز در قوه قضاییه و كار تقنین باید متمركز در قوه مقننه شود. مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی امنیت ملی، حق قانون‏گذاری ندارند.

اما استقلال دیگری هم داشتیم و آن، استقلال قوه قضاییه است كه بیش‏ترین مطلب در كشور ما این است و رئیس قوه قضاییه هم به این استناد می‏كند. صدر اصل صد و پنجاه و ششم می‏گوید: «قوه قضاییه قوه‏ای است مستقل‏» . این كلام اول قوه قضاییه است. این كلام، تاسیسی است. قوه قضاییه باید مستقل تاسیس شود; اما هدف از استقلال برای قوه قضاییه چیست؟

قوه قضاییه، نهادی در مقام قضاوت است و شرط اول قضاوت، تاثیرناپذیری و استقلال در برابر ارباب نفوذ است. بنابراین، منظور از استقلال قوه قضاییه، این است كه دستگاه قضایی بتواند به دور از نفوذ دیگران، اولا بر اساس قانون و ثانیا بر اساس وجدان قاضی، به دعاوی رسیدگی و حكم صادر كند; یعنی حكم قاضی، تحت تاثیر فردی از بالا نباشد. قاضی باید آن‏چنان استقلال داشته باشد كه بتواند حاكم را هم محاكمه كند. قاضی باید آن‏چنان استقلال داشته باشد كه ترس از انتقال و عزل و نظایر آن را نداشته باشد.

بنابراین، منظور از استقلال قوه قضاییه، این است كه قضاوت در یك محیط بی‏طرفانه بتواند عدالت را محقق بسازد، نه این‏كه بگوییم: قوه قضاییه جزیره جدایی است كه كسی حق ورود به آن‏را ندارد، خیر . اولا تفكیك قوا است و هر قوه‏ای كار خودش را انجام می‏دهد، ثانیا قوه قضاییه یكی از نهادهای موجود در كشور است كه منطبق با قوای دیگر است. می‏خواهد قانون وضع كند، به قوه مقننه ارتباط پیدا می‏كند. می‏خواهد اجرا كند، به قوه مجریه ارتباط پیدا می‏كند. می‏خواهد بودجه بگیرد، از قوه مجریه می‏گیرد. می‏خواهد قانون جزا وضع شود یا اجرا شود، دولت جرایمی را مشخص می‏كند و قوه قضاییه باید محاكمه كند. بنابراین، قوه قضاییه نهاد مستقلی نیست. به همین علت است كه قوه قضاییه هم مانند دیگر نهادها مجری قانون اساسی است. لذا كسی كه مسؤولیت اجرای قانون اساسی را دارد، حق دارد بر همه دستگاه‏ها، از جمله، قوه قضاییه، مقام رهبری و دیگر نهادها نظارت لازم و كافی را داشته باشد.

بنابراین، تفكیك قوایی كه این‏جا مورد انتظار است، تفكیك قوا برای قضاوت سالم است نه بیش‏تر; یعنی یك جزیره مسدودی نیست كه كسی را حق ورود به آن نباشد; مثلا بر اساس اصل سی هفتم قانون اساسی، در قوه قضاییه اعمال شكنجه ممنوع است; اما اگر گاهی بخواهند فردی را به اقرار وا دارند، او را شكنجه كنند، یك اصل قانون اساسی مخدوش شده است. چه كسی مسؤول اجرای قانون اساسی است؟ در كشور ما رئیس‏جمهور است. بنابراین، رئیس‏جمهور باید حق نظارت را از این بابت داشته باشد.

دكتر مهرپور: بله، یك نظر هست كه وقتی قانون اساسی می‏گوید: رئیس‏جمهور مسؤول اجرای قانون اساسی است، باید این اختیار را هم به او بدهیم كه بتواند دخالت كند. بنابراین، اكنون می‏توانیم اصلاح كنیم . اگر قانون نداریم، این قانون را به مجلس ببریم كه رئیس‏جمهور می‏تواند این كارها را انجام دهد; اما سؤال این است: اگر رئیس‏جمهور دید كه قانونی بر خلاف قانون اساسی، تصویب شده است، یا دستگاه قضایی، حكمی بر خلاف قانون اساسی داده است، آیا می‏تواند جلو آن را بگیرد؟ آیا با ساختار قانون اساسی ما انطباق دارد؟ با ساختار فعلی قانون اساسی، طبعا نمی‏توانیم بگوییم كه چنین اختیاری دارد; زیرا دخالت در قوه دیگر خواهد بود.

دكتر مهرپور:

اخطار و تذكر، دخالت نیست.

این، جزء شان ریاست جمهوری است كه تذكر و اخطار بدهد و به مجلس گزارش كند، این‏ها همه پشتوانه‏ها و ضمانت اجراهایی است كه می‏تواند مؤثر باشد.

موردی داشتیم كه قانونی از تصویب مجلس گذشته و لازم‏الاجرا شده بود. شورای نگهبان، این انتظار را از رئیس‏جمهور داشت كه: «دستور بدهید جلوی اجرای این قانون گرفته شود; چون خلاف قانون اساسی است‏» . حال شما حتما خواهید گفت كه چون خود شورای نگهبان، آن قانون را خلاف قانون اساسی می‏دانسته، چنین خواسته است; ولی شورای نگهبان انتظار عدم اجرا را از رئیس‏جمهور داشته است; چون شورای نگهبان فقط تشخیص می‏دهد و كار اجرایی نمی‏تواند بكند. بنابراین، به رئیس‏جمهور گفته است: از شما كه مسؤول اجرای قانون اساسی هستید، انتظار داریم كه اجرای این قانون را اكیدا ممنوع كنید.

با وجود این‏كه چنین موردی داشتیم (با وضع فعلی قانون اساسی) طبیعتا نمی‏شود این نظر را درباره با قانون اساسی مطرح و بیان كرد كه رئیس‏جمهور مستقیما بتواند چنین كاری را انجام دهد و خصوصا در ارتباط با قوه قضاییه، بر خلاف قانون اساسی، جلو اجرای حكم قاضی را بگیرد. البته این نظریه هم مطرح است كه وقتی قانون اساسی به رئیس‏جمهور، مسؤولیت اجرای قانون اساسی را می‏دهد و برای وی محرز می‏شود كه قانون اساسی نقض شده است، پس باید بتواند جلو نقض آن را بگیرد.

ما در بحث‏هایی كه در هیات پیگیری اجرای قانون اساسی مطرح شد، گفتیم كه در محدوده اصول و حدود دیگری كه برای اختیارات رئیس هست، از رئیس‏جمهور، مسؤولیتی بیش از این خواسته نشده كه تدبیر لازم را بیندیشد، توصیه كند، تذكر دهد و اخطار كند. اخطار و تذكر، دخالت نیست. این، جزء شان ریاست جمهوری است كه تذكر و اخطار بدهد و به مجلس گزارش كند، این‏ها همه پشتوانه‏ها و ضمانت اجراهایی است كه می‏تواند مؤثر باشد (نباید از این‏ها غافل باشیم) و اگر به آن عمل شود، می‏تواند اثر خودش را بگذارد. از رئیس‏جمهور خواسته شده كه در همین حدود اقدام كند. اگر این تخلف‏ها به جایی رسید كه تخلف اداری و انضباطی و یا حتی جرم باشد، یعنی به نقض فاحش حقوق مردم منجر شود، مثلا رئیس‏جمهور با انجام بدرفتاری با متهم، برخورد كرد، این را به مرجع مربوطه ارجاع می‏كند; یعنی به قوه قضاییه و به دادگاه مربوطه گزارش می‏كند; كه قانون اساسی نقض شده و نقض قانون اساسی، به عمل مجرمانه منجر شده است، رسیدگی كنید! و آنان مكلفند كه رسیدگی كنند.

اگر همین مقدار، درست عمل شود و دست كم از رئیس‏جمهور پذیرفته شود كه می‏تواند چنین كند و در مرحله‏ای كه گزارش‏هایی به رئیس‏جمهور می‏رسد، می‏تواند بازرسی كند، نماینده بفرستد، پرونده را بخواهد راهگشا است. نمی‏خواهد دستوری بدهد، دخالتی بكند و یا اعمال نفوذی انجام دهد; ولی چون مسؤول اجرای قانون اساسی است، می‏خواهد در جریان كار قرار بگیرد و بتواند بگوید: شما تخلف كردید و اخطار بدهد، گرچه ممكن است طرف مقابل (اخطار شونده) عمل نكند. نمی‏گوییم رئیس‏جمهور جلو تصمیم او را بگیرد; ولی این ابزار را به او بدهیم كه بتواند بر موضوع اشراف پیدا كند; یعنی بتواند بررسی و بازرسی و پیگیری كند و تذكر بدهد تا جلو كارهای خلاف را بگیرد. ما می‏گوییم در این حد می‏تواند انجام دهد. این‏كه رئیس‏جمهور جلو اجرای حكم دادگاه یا جای دیگر را بگیرد، ظاهرا با ساختاری كه قانون اساسی ما دارد، مطابقت نمی‏كند. همیشه این واهمه هست كه اگر این اختیار (دخالت در قوای دیگر) به او داده شود، گرچه ممكن است‏بسیار خوب باشد، اما گاهی این اختیار و قدرت در دست او باعث‏سوء استفاده می‏شود و آن دیكتاتوری كه از آن می‏ترسیم، از این راه، پیش می‏آید و این جای بحث دارد.

اما از لحاظ نظری، چرا عده‏ای این بحث را مطرح می‏كنند؟ چون رئیس‏جمهور، از راه‏های مختلفی كنترل می‏شود، مجلس او را استیضاح می‏كند، دیوان كشور، تخلفات قانونی او را پیگیری می‏كند، در برابر رهبری مسؤول است، دوره ریاستش چهار سال بیش‏تر نیست و در برابر مردم، مسؤول است. همه این‏ها اهرم‏هایی است كه رئیس‏جمهور را مهار می‏كند. اگر اختیاری هم به او بدهید، این اهرم‏ها می‏تواند او را مهار كند و جلو دیكتاتوری او را بگیرد; اما اگر قوه دیگری داشته باشید، ولی این اهرم‏ها را نداشته باشید و رئیس‏جمهور هم نتواند در اجرای این وظیفه‏اش جلو آن را بگیرد، شما می‏خواهید چه كار كنید؟

در سطح جهانی هم گاهی ممكن است این نظریه به جایی برسد كه بگویند: بیایید اصلاحاتی به‏عمل بیاوریم و این اختیارات را بدهیم; مثلا در سطح جهانی، این خیلی مهم است كه وقتی جرایم مهمی به وسیله مقامات و شخصیت‏هایی اتفاق می‏افتد كه دست‏رسی به آنان به‏سادگی میسر نیست و نمی‏شود آنان را تحت تعقیب قرار داد و محاكمه كرد، جنایاتی كه به وسیله دولت‏ها و مقامات دولتی، در زمان جنگ واقع می‏شود یا جنایاتی كه اسم آن‏ها را جنایات علیه بشریت گذاشته‏اند، كه از جمله، بعضی از موارد مربوط به حقوق بشر است، مثلا اعمال شكنجه، اعمال تبعیض و كارهای مختلف این‏چنینی كه به‏طور گسترده و نظام‏یافته، علیه افراد انجام می‏شود، بتوان مرتكبان را تحت تعقیب و محاكمه قرار داد. كسانی كه مرتكب این جرایم می‏شوند، بیش‏تر ممكن است دولت‏ها و مقامات دولتی باشند.

این نهضت جهانی حقوق بشر و مبارزه علیه ناقضان حقوق بشر و حقوق انسان، كه سال‏ها است‏برپا شده، برای این‏كه جلو نقض گسترده حقوق بشر را بگیرند، راه‏های مختلفی را پیش گرفتند، مقاوله‏نامه‏ها، عهدنامه‏ها و كنوانسیون‏های مختلفی كه دولت‏های مختلف تصویب كردند كه بعد از تصویب، مسؤولند، كمیته‏هایی برای نظارت پیش بینی شده كه توضیح می‏خواهند، بازخواست و سؤال می‏كنند، نماینده ویژه تعیین می‏كنند كه نظارت می‏كند و گزارش می‏دهد. این گزارش‏ها در مجامع بین‏المللی و سازمان ملل مطرح می‏شود. قطعنامه‏ها صادر می‏كنند و فرضا دولتی را كه نقض حقوق بشر می‏كند، محكوم می‏كنند. همه این‏ها راه‏كارهایی است‏برای این‏كه از نقض حقوق بشر جلوگیری شود. اما تا چه اندازه اثر دارد؟ ممكن است‏خیلی مؤثر باشد; چون هر دولتی در داخل كشورش مستقل است. قطعنامه حداكثر به این مضمون است: «اظهار نگرانی عمیق از نقض حقوق بشر، به‏وسیله فلان دولت در فلان كشور» .

اگر بخواهید در امور داخلی كشوری دخالت كنید، اعمال حق حاكمیت كنید، جلو تصمیماتش را بگیرید یا علیه او وارد عمل شوید، می‏گویند: دولت‏های دیگر نمی‏توانند علیه حاكمیت‏یك كشور مستقل، وارد عمل شوند. با همه این حرف‏ها و مسائلی كه وجود دارد، اما همه تلاش دارند كه حاكمیت و استقلال دولت‏ها محفوظ بماند و از مداخله دولت‏های دیگر، حتی به اسم حقوق بشر جلوگیری شود; چون از این‏ها سوء استفاده می‏شود; ولی امروزه در این نظریه، تجدید نظر شده است; یعنی می‏گویند: ما باید به مرحله‏ای برسیم كه اگر افراد یا مقاماتی در یك كشور، جنایات ضد بشریت مرتكب شوند، بتوانیم آنان را محاكمه كنیم .

شما می‏دانید كه امروزه، اساسنامه دیوان كیفری بین‏المللی رم تصویب شده است و بسیاری از كشورها آن‏را امضا كرده‏اند كه اگر شصت دولت، آن را تصویب كنند، لازم‏الاجرا می‏شود; ولی هنوز لازم‏الاجرا نشده است. بر مبنای این اساسنامه، دیوان كیفری یا دادگاه كیفری بین‏المللی تشكیل می‏شود. هیچ‏كس در مورد جرایمی كه در قلمرو صلاحیت این دیوان است، مصونیت ندارد; یعنی رهبر، رئیس‏جمهور، نخست وزیر، وزیر، نماینده مجلس و هر سمت و عنوانی كه طبق قوانین داخلی یا مقررات بین‏المللی، مصونیتی دارد، در این‏جا هیچ مصونیتی ندارد. افراد در هر مقام و موقعیتی، اگر مرتكب جرایمی بشوند كه در قلمرو صلاحیت این دادگاه است (جنایات ضد بشریت كه بعضی از آن‏ها مسائل حقوق بشری است) تحت تعقیب قرار می‏گیرند. در درجه اول، به دادگاه‏های داخلی می‏گویند كه تعقیب و رسیدگی كنند. اگر نتوانستند یا رسیدگی نكردند، دیوان كیفری بین‏المللی لاهه، كه مركب از هجده قاضی مستقل است، رسیدگی می‏كند.

بدین ترتیب، محكوم بودن مداخله در امور داخلی دولت‏ها و این حق را ندارد كه در قوه دیگری دخالت كند و درست هم هست; چون احتمال این‏كه به دیكتاتوری رئیس‏جمهور و قوه مجریه منجر شود، وجود دارد.

استقلال حكومت‏ها در مسائل داخلی، با این وضعیت، شكسته می‏شود. این درست است كه مساله، متوجه فرد است، ولی این فرد، دارای مقام بوده یا حالا دارای مقام است. اگر این اساسنامه، تصویب و ملی شود، اگر رئیس‏جمهوری را توسط دادگاه یا دادستان یا دادگاه بین‏المللی كیفری، به نسل كشی یا جرایم دیگر یا نقض حقوق یا تبعیض مستمر یا آزار و اذیت مداوم گروه خاصی، در داخل كشور خود متهم كرد، تعقیب و محاكمه خواهد شد. به هر حال، كشورها دیدند چاره‏ای نیست و به این‏جا رسیدند.

حالا همین را بیاورید در داخل كشور . ما می‏گوییم كه رئیس‏جمهور در ساختار فعلی قانون اساسی، این حق را ندارد كه در قوه دیگری دخالت كند و درست هم هست; چون احتمال این‏كه به دیكتاتوری رئیس‏جمهور و قوه مجریه منجر شود، وجود دارد. لذا قانون اساسی تمهیدات مختلفی اندیشیده است. به هر حال، این نظریه هم وجود دارد كه رئیس‏جمهوری، كه ما او را مهار كردیم كه كارش به دیكتاتوری نكشد، حال كه این مسؤولیت‏ها را به او دادیم، این اختیارها راهم به او بدهیم تا جلوی این كار را بگیرد، البته این یك نظریه است و هنوز پخته نشده است.

بنده نظرم این است كه مطابق قانون اساسی فعلی، رئیس‏جمهور نمی‏تواند به‏خصوص در مورد قوای دیگر، وارد كار اجرایی بشود و مثلا جلو اجرای حكم دادگاه را بگیرد و یا جلو اجرای قانون را بگیرد. به نظر نمی‏رسد كه این (دخالت در قوای دیگر) با چهارچوب قانون اساسی مطابق باشد و یا حتی بخواهیم قانون عادی تصویب كنیم و اختیاراتی را به او بدهیم .

برداشت ما این است كه قانون اساسی، با هر ایده‏ای، این عنوان مسؤولیت اجرای قانون اساسی را ذكر كرده است‏با همین راه‏كارها . مهم این است كه ما این اختیار را به رئیس‏جمهور بدهیم كه اشراف كامل پیدا كند و بتواند بازرسی و پیگیری كند، اخطار و تذكر بدهد، به مجلس و مردم گزارش بدهد و مطالب را منعكس كند. این مطلب، تا حد زیادی می‏تواند مؤثر باشد.

آقای دكتر هاشمی! شما اشاره كردید به این‏كه بر اساس تفكیك قوا، اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی قابل نقد است. تحلیل حقوقی خود را در این‏باره بفرمایید.

دكتر هاشمی: فلسفه و حكمت تفكیك قوا شكستن قدرتی است كه سوء استفاده از آن، بسیار محتمل است. در واقع، قدرت فساد می‏آورد. جز پیامبران و معصومین (ع) به هیچ كس كه دارنده قدرت است، نمی‏توان به طور دربست اعتماد كرد. این امر را نمی‏توانیم نادیده بگیریم .

از سوی دیگر، تجربیات سیاسی و اجتماعی تاریخ، نشان داده كه تفكیك قوا نهاد بسیار خوبی برای تضمین سلامت زمامداری است; یعنی دموكراسی لازم است; ولی كافی نیست. دموكراسی همراه با تفكیك قوا می‏تواند به‏خوبی مؤثر باشد. با قبول این مطلب، تفكیك قوا در كشور ما پذیرفته شده و مبنایی كه در اصل پنجاه و هفتم وجود دارد، مبنای تفكیك قوا است. قوای حاكم عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قضاییه . این تاسیس تفكیك قوا در كشور مااست. به بیان دیگر می‏توانیم بگوییم كه در نظام ما نخست‏یك هرم ناقص ایجاد شده كه به جای یك راس، سه راس دارد و این سه راس، در رقابت و درگیری با یكدیگر هستند و مردم در ظل و ذیل چنین رقابت و رودرویی و نبودن قدرت واحد، احساس آزادی و راحتی می‏كنند.

بنابراین، غرض تمام است; اما جمله تكمیلی در اصل پنجاه و هفتم آمده است كه این قوا زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت است. من در این‏جا برداشت اولم را عرض می‏كنم، بعد در برداشت دوم، خودمان را راضی می‏كنیم .

در برداشت اول، هرم ناقص، تبدیل به هرم كامل شده و در راس، فردی قرار می‏گیرد كه قوای سه‏گانه، زیر نظر او هستند. به همین علت، در برداشت اول، هدف اصلی و فلسفه اصلی تفكیك قوا، نه تنها مخدوش شده، بلكه تا حدود زیادی از بین رفته است. بنابراین، یك نفر در راس قدرت قرار دارد و دیگر قوا زیر سایه او یا تحت اقتدار او به اداره امور می‏پردازند و آن صلابت لازم را كه مورد انتظار تفكیك قوا است، ندارند.

اما با توجه به این‏كه نظام ما یك نظام اسلامی و تعهدطلب است، مقام رهبری، مقام مطلقی نیست، مقامی است كه باید اولا شرایطی داشته باشد و ثانیا مسؤول است. از میان شرایط او مهم‏ترین شرط، عدالت است. عدالت‏برای اداره امور جامعه اسلامی; هم‏چنان كه در اصل صد و نهم قانون اساسی ذكر شده كه از شرایط رهبری، عدالت است. بنابراین، با فرض عدالت‏برای رهبری، می‏گوییم كه تا حدودی نگرانی‏ها رفع می‏شود. از سوی دیگر، رهبر مسؤول و پاسخ‏گوی كارهای خودش است. به همین علت (ما تحلیل حقوقی می‏كنیم، اجتماعی و سیاسی نیست) زیر نظر نهاد ناظری به نام مجلس خبرگان قرار دارد و از این بابت، تا حدودی می‏تواند نگرانی را رفع كند. با وجود این، تفكیك قوا در كشور ما با تفكیك قوا در كشورهای دیگر متفاوت است و در عمل، ما شاهد نظارت مقام رهبری به نحوی هستیم كه قوای سه‏گانه، ابتكار عملشان را در بعضی موارد از دست داده‏اند; مثلا یادم هست كه در زمان حیات امام خمینی (ره) جریان مك فارلین كه پیش آمد، هشت نفر از نمایندگان، از وزیر امور خارجه سؤال كردند كه جریان مك فارلین چیست؟ (حالا هر چه بوده، دیپلماسی نهانی بوده; به هر حال، در همه كشورها از این‏گونه دیپلماسی‏ها ممكن است وجود داشته باشد) كه امام مداخله كردند. نه قوه مجریه و نه رئیس‏جمهور، نخست وزیر، بلكه امام به عنوان مقام ما فوق، طی یك سخنرانی در یكی از دیدارها اعلام كردند كه كجا می‏روید؟ «این تذهبون؟» نماینده‏هایی كه سؤال كرده بودند، سؤال خودشان را پس گرفتند و نه تنها پس گرفتند، بلكه از صحنه خارج شدند. هیچ كدام از آنان دیگر نماینده نیستند.

من این‏جا نقدم به شخص امام نیست. امام یك شخصیت والا و برجسته است. نمایندگان نباید این سؤال را می‏كردند. بایستی درایت داشتند كه چنین سؤالی را مطرح نمی‏كردند; ولی جزء حقوق قانونی آنان بود كه سؤال كرده بودند. صحبت امام عملا راه را بر آنان مسدود كرد.

بنابراین، می‏توانیم بگوییم كه مقام رهبری، قدرت فائقه و مسلط بر قوای سه گانه است.

یك نمونه دیگر كه ما شاهد بودیم، مساله قانون‏گذاری بود (در قانون مطبوعات) كه رهبری دخالت كرد. ملاحظه كردید كه آن تعاونی كه قوا با یكدیگر دارند، تحت‏الشعاع قدرت مقام رهبری است كه سیر به سمت مطلقیت دارد. نه مطلقیت در معنای اصولی، بلكه در معنای سیاسی . یك مطلقیت اصولی داریم و یك مطلقیت‏سیاسی . سیر به آن سمت است; یعنی ما نمی‏توانیم این‏ها را نادیده بگیریم . به هر حال، با وجود نظارت ولایت مطلقه امر و امامت امت، بر قوای سه‏گانه، انطباق اصل تفكیك قوای جمهوری اسلامی، با تفكیك قوای موجود در دیگر دموكراسی‏های مؤثر، كامل به نظر نمی‏رسد.

به این ترتیب، تفكیك قوا در كشور ما با وجود رهبری، از نظر حقوقی نقض شده است; یعنی آن غرضی كه از تفكیك قوا بوده، با وجود رهبری، نقض شده است.

تفكیك قوای سیاسی، این است كه هیچ قوه فائقه‏ای وجود نداشته باشد. به همین علت، یكی دیگر از اصول تفكیك قوا، توازن قوا است; یعنی قوا باید قدرت متوازن داشته باشند كه یكی بر دیگری برتری نیابد. اگر برتری یافت، قوه عالی می‏شود. بنابراین، هدف این است كه قوه مافوقی وجود نداشته باشد. الان یك قوه چهارمی وجود دارد به نام قوه رهبری كه موازی با قوای دیگر بلكه مافوق و مسلط بر آن‏ها است. این تسلط عملی، فلسفه تفكیك قوا را مخدوش كرده است كه یك قدرت متمركز فائق واحد وجود نداشته باشد; اما الان هست و واقعیت دارد كه رهبری، یك مقام عالی و در عمل، بلامنازع است.

با قطع نظر از مطلقه بودن ولایت رهبر است‏یعنی همین كه فائقه هست؟

دكتر هاشمی: بله، بدون مطلقه بودن; چون در زمان امام كه مطلقه نبود. این معنای مطلقه‏ای كه الان در جامعه ما متداول شده است، به هیچ وجه آن مطلقه‏ای نیست كه امام فرمودند. مطلقه‏ای كه الآن متداول است، مطلقه سیاسی است، در حالی كه مطلقه‏ای كه منظور امام بود، مطلقه اصولی بود; یعنی حكومت و دولت، در اداره امور و در نظارت خود، اطلاق و عموم دارد و می‏تواند در همه امور دخالت كند.

اگر به گذشته نگاه كنیم، فقهای گذشته، در زمان استیلای استبداد زندگی می‏كردند; ملااحمد نراقی كه ولایت عام را مطرح كرده و می‏گوید: كه بهترین فرد برای اداره امور، كسی است كه عادل باشد، و از آن‏جا كه فقیه، این شرایط را دارد، باید جای پادشاه بنشیند و كشور را اداره كند. بنابراین، این طرز فكر، مربوط به آن زمان است كه در آن زمان، ما می‏گفتیم: یك آدم نمازخوان روزه‏بگیر عادل، به مراتب بهتر است از یك پادشاه دائم‏الخمر سفاك; ولی الآن با سبك جدید، نظام عوض شده و دیگر ولایت، در آن معنا هویتی ندارد. اصلا یك نفر نمی‏تواند اداره‏كننده باشد. امور فنی و تكنیكی، از امور رایانه گرفته تا امور هوایی (فضایی)، این‏ها اصلا با روشی كه مثلا شاه بالا می‏نشست و امر می‏كرد، عملی نیست.

وقتی امام خمینی ولایت فقیه را مطرح كردند، گفتند: درست است كه فقها عصمت پیامبر را ندارند، ولی اختیاراتشان كم‏تر از پیامبران و حضرت علی (ع) نیست. اصلا امام خمینی مقابل مردم نایستادند. خطاب امام خمینی فقط به فقهای شورای نگهبان بود. فقهای شورای نگهبان، صرفا یك ذهن بسته غیرمدرن سنتی، در مورد مسائل فقهی داشتند; مثلا قانونی وضع شده بود كه در آن، غیر از مواد اربعه، گندم و جو و مویز و خرما، كه مواد احتكاری ذكر شده در فقه است، لاستیك و دارو را هم آوردنده بودند. شورای نگهبان این قانون را رد می‏كرد و می‏گفت: خلاف شرع است; چون این‏ها در كتاب‏های فقهی سنتی نبودند. این اصلا با مسائل امروز سازگاری ندارد. الآن احتكار دارو جان ما را می‏گیرد. یا مسائل جدیدی كه پیش می‏آید. بنابراین، اطلاقی كه در كلام امام بود، در مقابل فقها بود كه در مقابل آن حدودی قرار گرفت كه در كتاب‏های فقهی آمده بود. به همین علت، بعدها طی نامه‏ای كه به آیة‏الله خامنه‏ای نوشتند، فرمودند: «اگر اختیارات حكومت، در چهار چوب احكام فرعیه الهیه است، باید عرض حكومت الهیه و ولایت مطلقه مفوضه به نبی اسلام (ص) یك پدیده بی معنا و محتوا باشد .» اشاره می‏كنم به پیامدهای آن، كه هیچ كس نمی‏تواند ملتزم به آن‏ها باشد; مثلا خیابان‏كشی‏ها كه مستلزم تصرف در منزلی یا حریم آن است (خوب این منزلش هست و چهاردیواری اختیاری، اصل تسلیط هست: «الناس مسلطون علی اموالهم‏» . آیا ولی فقیه خانه را خراب می‏كند؟ این كار شهرداری است). ، در چهار چوب احكام فرعیه نیست. نظام‏وظیفه، اعزام الزامی به جبهه‏ها، و جلوگیری از ورود و خروج ارز و جلوگیری از ورود و خروج هر نوع كالا . (می‏گفتند: خلاف شرع است. نگاه كنید در مثال‏هایی كه حضرت امام زدند، اصلا مثال برای شخص نیست، مثال موضوع است، كه اگر حاكم هست، می‏تواند در این امور دخالت كند، می‏تواند قانون نظام وظیفه اجباری بگذارد، قانون منع ورود و خروج ارز داشته باشد. در صد سال پیش، اصلا ارز معنا نداشت، طرف یك الاغ سوار می‏شد می‏رفت كربلا، نجف و مكه و بر می‏گشت). جلوگیری از گران‏فروشی و پخش مواد مخدر و منع اعتیاد به هر نحو، غیر از مشروبات الكلی، حمل اسلحه به هر نوع كه باشد و صدها امثال آن، كه از اختیارات دولت است، بنابه تفسیر شما خارج است، باید عرض كنم كه حكومت‏شعبه‏ای از ولایت مطلقه رسول‏ا ... (ص) است، یكی از احكام اولیه اسلام است و مقدم بر تمام احكام فرعیه، حتی نماز و روزه و حج است. حاكم می‏تواند مسجد یا منزلی كه در خیابان است، خراب كند و پول منزل را به صاحبش رد كند. حاكم می‏تواند مساجد را موقع لزوم تعطیل كند و مسجدی كه ضرار باشد، در صورتی كه رفع، بدون تخریب نشود، خراب كند. حكومت می‏تواند قراردادهای شرعی را كه خود با مردم بسته است، در موقعی كه آن قرارداد، مخالف مصالح كشور و اسلام باشد، یك جانبه لغو كند ...» .

ارسال به

در گفت و گو با آیت‏الله عباسعلی عمید زنجانی، دكتر حسین مهرپور و دكتر سید محمد هاشمی

قسمت اول

گفت‏وگو:

حسین جوان آراسته، مهدی پورحسین

ابراهیم امیری و محمد كاظم‏تقوی

بر اساس اصل صد و سیزدهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پس از مقام رهبری، رئیس جمهور، عالی‏ترین مقام رسمی كشور است و مسؤولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را، جز در اموری كه مستقیما به رهبری مربوط می‏شود، بر عهده دارد. از سوی دیگر، بر اساس اصل پنجاه و هفتم، قوای سه‏گانه مقننه، مجریه و قضاییه، زیر نظر ولایت مطلقه امر عمل می‏كنند و از یكدیگر مستقل می‏باشند. این دو اصل، به همراه برخی اصول دیگر قانون اساسی و تحلیل‏ها و تفسیرهای متفاوتی كه وجود دارد، پرسش‏های حقوقی و قانونی چندی را ایجاد می‏كند. آن‏چه اینك نخستین بخش آن، پیش روی شما است، دستاورد گفت‏وگویی است‏با سه نفر از صاحب نظران و حقوق‏دانان محترم، آقایان آیت‏الله عباسعلی عمید زنجانی، دكتر حسین مهرپور و دكتر سید محمد هاشمی . این گفت‏وگو بر محور مسؤولیت اجرای قانون اساسی و مساله تفكیك قوا و جایگاه رهبری در قانون اساسی شكل گرفته است و به برخی مسائل دیگر، مانند موضوع هیات پی‏گیری اجرای قانون اساسی و دادگاه عالی قانون اساسی، نیز پرداخته است.

گفتنی است كه این گفت‏وگوها به صورت جداگانه انجام گرفته است و سپس توسط مجله، تلفیق و تنظیم شده است. برخی تكرارها، كه به رغم تلاش برای ساماندهی مطلوب آن، به چشم می‏خورد، ناشی از همین امر است. جناب آقای دكتر مهرپور، توضیح بیش‏تر برخی از پاسخ‏ها را مستقیما به یكی از مقالات خویش در فصلنامه «راهبرد» ارجاع دادند و در این گفت‏وگو از آن نیز بهره گرفته شد. بخش دوم این گفت‏وگو، كه به توفیق الهی در شماره بعد تقدیم می‏شود، به بررسی چگونگی سازگاری مسؤولیت اجرای قانون اساسی با تفكیك قوا، مسؤولیت اجرا با نگاه به روح حاكم بر قانون اساسی، بررسی تفسیر شورای نگهبان و سیر تاریخی آن، جایگاه قانونی هیات پی‏گیری قانون اساسی و دادگاه عالی می‏پردازد. ان شاءالله .

لازم می‏دانیم از اساتید محترم، كه این فرصت را در اختیار مجله گذاشته و در این گفت‏وگو شركت كردند، سپاس‏گزاری كنیم.

قانون اساسی، مبنای نظام حكومتی و بیان‏كننده مناسبات گوناگون در جامعه و به بیان دیگر تامین كننده حقوق متقابل ملت و دولت است و طبعا از موقعیت‏بسیار والایی برخوردار است. اما مهم‏تر از آن، بحث پاسداری از قانون اساسی در برابر دست‏اندازی‏های احتمالی و تلاش در راه اجرای اصول آن است. در قوانین اساسی كشورها معمولا اهتمام ویژه‏ای نیز به اجرای قانون اساسی می‏شود. در قانون‏اساسی جمهوری اسلامی ایران، این مهم به عهده رئیس جمهور گذاشته شده است; اما این موضوع، ابهاماتی دارد و پرسش‏هایی درباره آن مطرح است; مانند این‏كه مسؤولیت اجرای قانون‏اساسی به چه معنا و محدوده آن كجا است، با مسؤولیت مقام معظم رهبری و یا قوای مقننه و قضاییه چگونه سازگار است؟ با این اوصاف، تحلیل شما درباره مسؤولیت اجرای قانون‏اساسی، با توجه به اصول صد و سیزدهم، صد و بیست و یكم، صد و بیست و دوم و پنجاه و هفتم چیست؟

آیت‏الله عمید زنجانی: محور بحث ما، خود قانون اساسی است‏به صورت استدلال حقوقی . ما در حوزه قانونی بحث نمی‏كنیم; چون خواه ناخواه، شورای نگهبان، تفسیری دارد كه آن تفسیر قانونی است و متبع . ما در حوزه حقوقی بحث می‏كنیم كه بر فرض، ما باشیم و قانون‏اساسی، از مجموع قانون اساسی چه چیزی استفاده می‏شود؟ و مفهوم حقوقی این جمله كه «رئیس جمهور مسؤول اجرای قانون اساسی است‏» ، چیست؟

در وحله اول، باید چند نكته مشخص شود تا به پاسخ این پرسش، دست‏یابیم .

مسائل و اصول قانون اساسی، مانند حلقات زنجیر، به هم پیوسته است. ما نمی‏توانیم هیچ اصلی را در قانون اساسی، منهای اصول دیگر تفسیر یا معنا كنیم . قانون اساسی ما فاقد دادگاه قانون اساسی است. در بسیاری از كشورها دادگاه عالی قانون اساسی وجود دارد. اگر كسانی كه مجریان قانون اساسی هستند، تخلف كنند، در آن دادگاه محاكمه می‏شوند. در بعضی از نظام‏های دنیا به جای دادگاه عالی، شورای عالی هست; مثلا در مصر دادگاه عالی قانون اساسی هست; ولی فرانسه شورای عالی قانون اساسی دارد كه همان مسؤولیت را دارد; یعنی در آن، متخلفان در اجرای قانون‏اساسی، به گونه‏ای به كارشان رسیدگی می‏شود. هم‏چنین نظام‏های مختلف در دنیا به دو گونه است: در بعضی از آن‏ها این دادگاه را بیرون از سه قوه قرار داده اند; مانند فرانسه و مصر; یعنی در حقیقت، قوه چهارمی ایجاد كرده‏اند، قوه برتر . بعضی نیز این دادگاه را در درون قوه قضاییه قرار داده‏اند. بنابراین، دادگاه عالی، یكی از نهادهای قضایی است; همانند شورای‏عالی قضایی‏ای كه ما در گذشته داشتیم كه بالاترین مقام بود. یا مانند دیوان عالی كشور، دادستانی كل و دیگر نهادهای كلان قوه قضاییه .

در بعضی از كشورها نیز دادگاه را هم‏عرض این‏ها قرار داده‏اند. ما هیچ‏كدام از این‏ها را در قانون اساسی پیش‏بینی نكردیم . بنابراین، قانون اساسی فاقد ضمانت اجرای اصول قانون اساسی است. چرا ما این كار را نكردیم؟ چون در نظام ما نهادی برتر پیش‏بینی شده كه رهبری است. با وجود این نهاد برتر، دیگر نیازی به چنین چیزی وجود ندارد. وقتی می‏گوییم: رهبر بر سه قوه نظارت دارد و یا رهبر وظیفه هماهنگی بین سه قوه را دارد، خود به خود و به‏طور غیرمستقیم، وظایف دادگاه عالی یا شورای عالی را رهبر بر عهده دارد. بنابراین، در چنین زمینه ای چون احساس خلا نشده، در قانون اساسی ما، دادگاه عالی یا مشابه آن پیش‏بینی نشده است.

در حقیقت، روح قانون اساسی ما، كاری را كه دادگاه عالی باید انجام دهد، از رهبری خواسته است. اگر رئیس جمهور، در انجام وظایفش تخلف كند، عزل می‏شود. این ضمانت اجرا است. اگر رئیس قوه قضاییه تخلف كند، عزل می‏شود. این نكته را توجه داشته باشید كه در قانون اساسی مصوب سال 1358 ما اصلا عزل نداشتیم . رهبری نصب می‏كرد; ولی عزل نبود. این هم برگرفته از رویه امام بود; چون امام معمولا كسی را، جز در مورد بنی‏صدر، عزل نكردند. رویه شان این بود. یعنی از اول، پیش‏بینی‏های لازم را می‏كردند و نیازی به عزل نداشتند; ولی در تجدید نظر در قانون‏اساسی، عزل هم اضافه شد، نصب اعضای فقهای شورای نگهبان و عزل آنان، نصب فرماندهان و عزل آنان. وقتی عزل مطرح می‏شود، همان ضمانت اجرا پیش می‏آید.

نكته دومی كه در تفسیر این اصل قانون اساسی باید به آن توجه داشت، این است كه رئیس جمهور، در جریان اجرای تصمیمات دو قوه دیگر هست. این نكته بسیار دقیقی است; زیرا او مصوبات مجلس را توشیح و ابلاغ می‏كند. پس او هم در جریان مصوبات هست، هر چند شكلی است و نمی‏تواند تخلف كند; یعنی اگر آن چند روزی كه در قانون پیش‏بینی شده، بگذرد، این تخلف محسوب می‏شود و روزنامه رسمی، خودبه‏خود، مصوبات مجلس را منتشر می‏كند و می‏رود برای اجرا . ولی این كه پیش‏بینی شده است كه رئیس جمهوری همواره در اجرای مصوبات مجلس حضور دارد، به این علت است كه او باید آن‏ها را ابلاغ كند; همان‏طور كه در تصمیمات قوه قضاییه نیز حضور دارد; زیرا پلیس، كه ضابط دادگستری است، جزئی از قوه مجریه است، گرچه انتخاب فرماندهی‏اش با رهبری است، اما از نظر ساختاری و با توجه به سلسله مراتب، یعنی رئیس جمهور، وزیر كشور، رئیس پلیس و بدنه پلیس، جزء قوه مجریه است و همیشه در جریان اجرای تصمیمات دادگاه‏ها هست. دست كم پیش‏بینی قانون این است. خوب، این هم یك نكته است.

نكته سوم این است كه در نظام ما رئیس جمهور بعد از رهبری، مقام اول را در كشور دارد و این نیز از ماهیت اجرایی نشات می‏گیرد. ماهیت اجرایی، بزرگ‏ترین بخش قدرت است; یعنی با توجه به مفهوم حقوقی دولت، كه شامل همه نهادها می‏شود، بزرگ‏ترین بخش دولت، از نظر تشكیلات، ساختار و نیرو، قوه مجریه است. همه افرادی كه قوه مقننه دارد، چند نفر است؟ تعدادی نماینده و تعدادی هم نیروی اداری مجلس هستند. قوه قضاییه هم از نظر نیرو، ساختار و بدنه، محدود است; ولی بزرگ‏ترین بدنه، یعنی سهم بیش‏تر قدرت را رئیس جمهور دارد. به علت ماهیت كار . همیشه در بحث تعادل قوا، كه سه قوه باید متعادل باشند، یا به تعبیر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، باید مستقل باشند، گفته می‏شود كه تفاوت قوا از نظر قدرت لطمه ای وارد نمی‏كند. عیبی ندارد كه قوه مجریه از نظر بدنه، نیرو و قدرت، قدرت برتر باشد; اما از نظر قانونی، حق دخالت در قوه مقننه و قضاییه را نداشته باشد. آن چه مهم است، این است كه دو قوه دیگر مستقل باشند و قوه برتر نتواند دخالت كند. قوه مقننه، بیش‏تر از این افراد نمی‏خواهد. قوه قضاییه هم نیازی به بیش‏تر از این افراد ندارد. طبیعت قوه مجریه این است كه در روستاها هم دهدار داشته باشد و ساختمانی برای دهدار تهیه كند. بنابراین، این سه نكته را ما اگر در كنار هم بگذاریم، مساله مسؤولیت اجرای قانون اساسی توسط رئیس جمهور روشن می‏شود; یعنی مسؤولیت از این سه بعد ناشی می‏شود; زیرا قدرت بیش‏تری در اختیار دارد. برای این‏كه در همه مراحل اجرایی قوه مقننه و قوه قضاییه حضور دارد. مهم‏تر از همه، نكته اول بود كه توضیح داده شد; یعنی پیش‏بینی نشدن دادگاه در قانون‏اساسی . از مجموع این مطالب، یك نكته بدست می‏آید و آن، این‏كه رئیس جمهور اگر خوب عمل كند، قانون اساسی اجرا می‏شود و اگر خوب عمل نكند، قانون اساسی اجرا نمی‏شود. معنای این تفسیری كه من عرض می‏كنم، این نیست كه قوه مقننه یا قضاییه مقصر باشد; معنایش این است كه اگر قانون اساسی اجرا نشده، مقصر قوه مجریه و رئیس جمهور است; چون رئیس جمهور، با آن توضیحاتی كه داده شد، همه جا حضور دارد. بنابراین، معنای این‏كه مسؤولیت اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس جمهور است، این است كه اگر رئیس جمهور به روال صحیح و قانونی عمل كند، قانون اساسی اجرا خواهد شد و الا اگر قوه مجریه، یعنی رئیس جمهور، خللی در كارش باشد، قانون اساسی لنگ خواهد بود. این تفسیری است كه برای مسؤولیت اجرای قانون اساسی، كه بر عهده رئیس جمهور است، به نظر می‏رسد. این معنا بسیار دقیق است; یعنی یك معنای سیاسی - حقوقی بسیار دقیقی است كه قانون اساسی، محترمانه به رئیس جمهور گفته است كه مواظب اعمالت‏باش! اگر قانون اساسی بخواهد اجرا شود، وابسته به عمل تواست و الا قوه مقننه و قضاییه كه مهار شده‏اند. قوه مجریه هم كه در آن دو قوه حضور دارد. اگر خللی هم در كار آن دو قوه باشد، این خلل از قوه مجریه نشات می‏گیرد.

دكتر مهرپور: قانون اساسی میثاق میان ملت و دولت و بیانگر نهادها و مناسبات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی جامعه و حقوق و آزادی‏های اساسی ملت و ترسیم كننده چارچوب نظام حكومتی است. طبیعتا نظام حكومتی، كه بر مبنای قانون اساسی پذیرفته شده از سوی ملت تشكیل می‏شود، باید در جهت‏حفظ و حراست از قانون اساسی و اجرای مقررات آن همت‏بگمارد. قانون اساسی ممكن است از یك سو، با تصویب قوانین عادی یا دستورها و مقررات لازم‏الاجرای دولتی و از سوی دیگر، با نقض عملی مقررات آن، یا كوتاهی در فراهم كردن زمینه‏های اجرایی آن، مورد تجاوز قرار بگیرد. در متن قانون اساسی بسیاری از كشورها، تمهیداتی در هر دو زمینه مزبور اندیشیده شده و راه‏كارهایی طراحی شده است.

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، وظیفه اول به عهده نهاد خاص و مستقلی به نام شورای نگهبان گذاشته شده است; اما وظیفه دوم، یعنی مراقبت در اجرای اصول قانون اساسی و معطل و متروك نماندن آن‏ها و عدم نقض عملی آن‏ها، بر عهده رئیس جمهور گذاشته شده است.

اصل صدو سیزدهم قانون اساسی صراحت دارد كه رئیس جمهور، مسؤول اجرای قانون اساسی است: «رئیس جمهور، پس از مقام رهبری، عالی‏ترین مقام رسمی كشور است و مسؤولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را، جز در اموری كه مستقیما به رهبری مربوط می‏شود، بر عهده دارد .» استنباط و برداشت‏بنده از این اصل، این است كه اصل صد و سیزدهم شؤونی برای رئیس جمهور قائل شده است; یعنی كسی كه با رای مستقیم مردم، به عنوان رئیس جمهور انتخاب می‏شود، شؤونی دارد. یك شان او این است كه رئیس قوه مجریه است. در این شان، در عرض رؤسای دو قوه دیگر است و ریاست قوه مجریه را در محدوده وظایفی كه بر عهده او است، دارد و برای اعمال وظایف قوه مجریه تدبیر می‏كند. در این شان قانون، اموری را كه مستقیما مربوط به رهبری می‏شود، استثنا كرده است; یعنی نحوه بیان این اصل قانون اساسی، این است كه برخی اموری را كه مربوط به قوه مجریه بوده، در حیطه اختیار رهبری قرار داده است.

قانون اساسی در اصل شصتم می‏گوید: «اعمال قوه مجریه، جز در اموری كه در این قانون، مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس جمهور و وزرا است .» همین تعبیر را در اصل صد و سیزدهم هم دارد: «رئیس جمهور، رئیس قوه مجریه است، جز در اموری كه مستقیما به عهده رهبری است .»

قانون اساسی دو شان دیگر هم برای رئیس جمهور قائل شده است كه او را از رؤسای دو قوه دیگر متمایز می‏كند: یكی این‏كه بعد از رهبری، بالاترین مقام رسمی كشور است; یعنی رهبری شان و مقام بالاتر و موقعیت‏خاص خودش را دارد. بعد از مقام رهبری، بالاترین مقام رسمی كشور، رئیس جمهور است. معاهداتی را كه لازم باشد، امضا می‏كند، نمایندگان دولت و حكومت ایران، در خارج از ایران، به نام رئیس جمهور حضور پیدا كرده و امضا می‏كنند. رئیس جمهور به طور رسمی نمایانگر شخصیت دولت و حكومت جمهوری اسلامی ایران است كه یك سلسله تبعاتی نیز دارد.

شان دیگر، مسؤولیت اجرای قانون اساسی است. قانون اساسی، این شان را جدا و در كنار و در عرض ریاست قوه مجریه، برای رئیس جمهور قائل شده است. در این مورد، تفكیكی هم نشده و نگفته است كه رئیس جمهور، چون رئیس قوه مجریه است، در حوزه مسؤولیت‏خودش باید سعی كند كه قانون اساسی اجرا شود، نه . آن جدا است; چون رئیس قوه قضاییه نیز در حوزه مسؤولیت‏خود، طبعا چنین مسؤولیتی را دارد. قوه مقننه نیز همین‏طور . اما قانون اساسی جدای از شان ریاست قوه مجریه، مسؤولیتی به عنوان رئیس جمهور، بر عهده او گذاشته است كه مسؤولیت اجرای قانون اساسی است. به هر حال، یك ضعیت‏خاص و یك مسؤولیت‏بالاتر از عنوان ریاست‏یك قوه و شانی جدای از آن، مورد نظر قانون اساسی بوده است. حالا نمی‏گویم بالاتر یا پایین‏تر، حتی نمی‏گویم: امتیاز، بلكه مسؤولیتی جدا به او داده است. در این مورد، ما اصل صد و بیست و یكم و صد و بیست و دوم قانون اساسی را نیز داریم . مطابق اصل صد و بیست و یكم، رئیس جمهور در مجلس سوگند یاد می‏كند. محتوای سوگند او، از جمله، این است كه هم پاسدار قانون اساسی باشد و هم مذهب رسمی و هم مشخصا از آزادی و حرمت اشخاص و حقوقی كه قانون اساسی برای ملت‏شناخته، حمایت كند. اصل صد و بیست و دوم قانون اساسی چیزی را استثنا نمی‏كند. وقتی كسی مسؤولیتی دارد، باید پاسخ‏گو باشد. در آن‏جا مراجعی را كه رئیس جمهور در برابر آن‏ها پاسخ‏گو است، ذكر كرده كه در قبال وظایف و مسؤولیتی كه به‏موجب قانون اساسی یا قوانین عادی دارد، در برابر ملت، رهبر و مجلس شورای اسلامی مسؤول است. در برابر ملت‏باید پاسخ‏گو باشد و توضیح بدهد.

راه‏كار عملی و آثار پاسخ‏گو بودن در برابر ملت چیست؟ البته تبعاتی دارد كه طبعا در رایی كه مردم به رئیس جمهور می‏دهند و مواردی مانند این، متبلور می‏شود. پاسخ‏گو بودن و مسؤول بودن در برابر مجلس و رهبر، به گونه‏های دیگری متبلور می‏شود; یعنی همین كه در اصل هشتاد و نهم قانون اساسی آمده كه مجلس می‏تواند از رئیس جمهور سؤال كند و او را استیضاح كند. ملاحظه می‏كنید كه در بند دوم این اصل می‏گوید: اگر حداقل 13 نمایندگان مجلس هماهنگ و جمع شوند، می‏توانند رئیس جمهور را در مقام اجرای وظایف مدیریت قوه مجریه و اجرای امور اجرایی كشور، استیضاح كنند. رئیس جمهور هم باید پاسخ و توضیح بدهد و سرانجام ممكن است رای به عدم كفایت‏سیاسی وی داده شود. اگر مجلس به این ترتیب، رای به عدم كفایت رئیس جمهور بدهد، به رهبری منعكس می‏شود. طبق آن‏چه در اصل صد و دهم قانون اساسی آمده، ممكن است پاسخ در برابر رهبری نیز به این‏جا منتهی شود كه رهبری تصمیم به عزل رئیس جمهور بگیرد. غیر آن‏چه در مورد مجلس و رهبری آمده، رئیس جمهور مسؤولیت دیگری نیز از لحاظ حقوقی، در برابر دستگاه قضایی دارد; یعنی از لحاظ تخلف از وظایف قانونی، در دیوان‏عالی كشور به تخلفات او رسیدگی می‏شود. می‏دانید كه در بند یكم اصل صد و دهم قانون اساسی چنین آمده: «از جمله اختیارات رهبری، عزل رئیس جمهور با در نظر گرفتن مصالح كشور، پس از حكم دیوان‏عالی كشور به تخلف وی از وظایف قانونی است .» تخلف از وظایف قانونی، الزاما ارتكاب آن‏چه به آن جرم گفته می‏شود، نیست; چون اگر رئیس جمهور مرتكب جرمی شود كه قابل تعقیب باشد، طبق اصل صد و چهلم قانون اساسی، رسیدگی به اتهام او در دادگاه‏های عمومی دادگستری است; اما آنچه مشخصا بر عهده دیوان‏عالی كشور گذاشته شده است، رسیدگی به تخلفات قانونی رئیس جمهور است. اگر این تخلفات اثبات هم بشود، الزاما معنایش این نیست كه مجازاتی در پی داشته باشد. ممكن است تخلفات سیاسی باشد كه به رهبری منعكس می‏شود و رهبری نیز تصمیم می‏گیرد. اصل صد و بیست و دوم قانون اساسی مسؤولیت رئیس جمهور را به شكل مذكور بیان می‏كند.

شما می‏توانید بگویید: از جمله وظایف رئیس جمهور در قانون اساسی، اجرای قانون اساسی است و ممكن است زمانی مطرح شود كه آیا رئیس جمهور، به این وظیفه قانونی خود، كه طبق اصل صد و سیزدهم قانون اساسی برعهده او گذاشته شده، عمل كرده است‏یا نه؟ این از جمله مواردی است كه مجلس می‏تواند بررسی كند و تبعاتی سیاسی در پی دارد. بنده معتقد به تخصیص اصل صد و سیزدهم به وسیله اصل صد و بیست و دوم نیستم; یعنی ما اگر بتوانیم خوب درك كنیم و تبیین كنیم، اصل صد و بیست و دوم بانحوه عمل و میزان كاری كه رئیس جمهور در اجرای مسؤولیت اصل صد و سیزدهم می‏تواند انجام دهد، منافاتی ندارد.

قانون اساسی حتی پس از بازنگری و تغییراتی كه در بعضی از اصول آن پیش آمد، این وظیفه و مسؤولیت را كه بر عهده رئیس جمهور گذاشته، كه به طور عام، اجرای قانون اساسی است، بر نداشته است.

دكتر هاشمی: قبل از این‏كه به پرسش شما پاسخ بدهم، مقدمه‏ای را درباره قانون اساسی و اجرای آن بیان می‏كنم تا اهمیت موضوع، راهنمای خوبی برای پاسخ باشد.

به هر حال، با توجه به تجربیاتی كه داریم، نظام سیاسی كشورها، اولا یا استبدادی است و یا مردمی; به اصطلاح، فردسالاری یا مردم سالاری . ثانیا یا یكه‏تازی است و یا قانونی . ثالثا یا دینی است و یا غیردینی . برای این‏كه یك نظام، شایستگی‏های لازم را داشته باشد، اولا نباید استبدادی باشد، ثانیا نباید بی‏حساب و كتاب و یكه‏تازانه باشد و ثالثا نباید مغایر عقاید مردم باشد.

در این خصوص، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، كه مبین امور اساسی است، بیان كننده این سه اصل اساسی است; یعنی اولا تبیین‏كننده حاكمیت مردم است، ثانیا تبیین‏كننده حاكمیت قانون است و ثالثا مبین ارزش‏های دینی است. با این ترتیب، در واقع، قانون اساسی ما قانونی است كه زمامداری كشور را مقید به این سه اصل اساسی می‏كند.

از سوی دیگر، باید توجه داشته باشیم كه در همه كشورها نوعا و در كشور ما خصوصا، در واقع، آسیب‏هایی از این جهات، در طول تاریخ وارد شده است; یعنی هم استبداد وجود داشته و هم عدم تقید زمامداران به قانون و هم این‏كه نادیده گرفتن ارزش‏های دینی به دو ترتیب: یا به اصطلاح، پشت پا زدن به اصل دین و یا سوء استفاده كردن از دین; یعنی به بهانه دین، رفتار ضد دینی كردن.

انقلاب اسلامی از جمله انقلاب‏هایی است كه با دلواپسی‏های رهبران انقلابی، هم‏چون امام خمینی و انتظارات مردم، مبین این موضوعات اساسی است.

اما با مراجعه به تاریخ و با بقایای آن زمینه‏های نامناسب تاریخی، دلواپسی درباره قانون اساسی، دلواپسی به‏حقی به نظر می‏رسد و پاسداری از قانون اساسی، در واقع، یك پاسداری منطقی است. در همه كشورها پاسداری از قانون‏اساسی، به وسیله قانون اساسی پیش‏بینی می‏شود كه این پاسداری بر عهده دستگاه قضایی یا یك نهاد سیاسی است و یا توسط یك شخصیت مورد اعتماد مردم است. در كشور ما قانون اساسی، از بین فروض بیان شده، بیان كننده قوه مؤسس است (قوه مؤسس ناظر است) یعنی آن قوه مؤسس ناظر یا آن قوه مؤسس مدون قانون اساسی باید شان و منزلتی بالاتر از زمامداران و كارگزاران و نیز احاطه وافی داشته باشد تا بتواند از قانون اساسی پاسداری كند. به همین علت است كه پاسداری از قانون اساسی، امر بسیار ظریفی، است. خصوصا از آن‏جا كه خطاب قانون اساسی به زمامداران است و قدرت در دست زمامداران است. بنابراین، تخطی از قانون اساسی، امر سهل و ساده‏ای است. از این‏رو، باید قوه‏ای قدرتمند ناظر بر اجرای قانون اساسی باشد كه زمامداران از آن اطاعت و پیروی كنند. این مقدمه را عرض كردم تا درباره مسؤولیت اجرای قانون اساسی و پرسش شما مطلبی را بیان كنم.

همان‏طور كه می‏دانید، مسؤولیت اجرای قانون اساسی، به‏موجوب اصل صد و سیزدهم، بر عهده رئیس جمهور گذاشته شده است. این پرسش مطرح است كه چرا رئیس جمهور این مسؤولیت را در اختیار دارد؟

در پیش‏نویس قانون اساسی، رئیس جمهور، اولین مقام رسمی كشور بوده است و رهبری به هنگام بررسی قانون اساسی، وارد قانون اساسی شد. اول اصل پنجم تاسیس شد و بعد فصل هشتم قانون اساسی و موضوعاتی كه مربوط به رهبری است; یعنی در جمهوری اسلامی ایران حاكمیت، حاكمیت ملی به ریاست رئیس جمهور و دیگر نهادهای مردمی بود. از سوی دیگر، قوای سه گانه وجود داشتند; اما رئیس جمهور، رئیس كشور بود.

در همه كشورها یك نفر رئیس كشور است كه نوعا رئیس جمهور است; یعنی رئیس جمهور علاوه بر این‏كه رئیس قوه مجریه است، رئیس جمهور و مردم هم هست، نماد عالی كشور هم هست. ریاست همه كشور را بر عهده دارد.

در كشور ما هم چنین چیزی پیش‏بینی شده بود و ما این را از قانون اساسی فرانسه اقتباس كرده بودیم . با توجه به این‏كه رهبر فقید انقلاب، امام خمینی رحمه الله در مصاحبه‏های خود، در اوایل انقلاب اعلام می‏كردند كه قصد مدیریت ندارند، توجه به این مواضع اولیه ایشان، در واقع، رئیس جمهور، به عنوان رئیس كشور و مقام عالی پیش‏بینی شده بود. با ورود رهبری، این اصل، با مشكلات اجرایی مواجه شد كه ما شاهد آن هستیم . به هر حال، قانون اساسی رئیس جمهور را پیش‏بینی كرده است. از این رو، ضمن این‏كه می‏تواند نگرانی خاطر وجود داشته باشد، دست‏كم ما می‏توانیم توجیهاتی داشته باشیم كه رئیس جمهور مسؤول اجرای قانون اساسی است. اصل صد و سیزدهم صریحا اعلام می‏كند كه رئیس جمهور، پس از مقام رهبری، عالی‏ترین مقام رسمی كشور است; بدین اعتبار كه عالی‏ترین مقام رسمی كشور، مقام رهبری است. از این بابت می‏توانیم بگوییم كه رئیس جمهور نفر دوم (اگر ترتیب مقامی را در نظر بگیریم) و مسؤول اجرای قانون اساسی است.

بنابراین، می‏توانیم یك بحث جامعه‏شناختی داشته باشیم . از نظر جامعه‏شناختی باید یك والایش سیاسی در جامعه ایجاد شده باشد، به ترتیبی كه یك مقام مادون هم بتواند بر مقام مافوق نظارت بكند; هم‏چنان كه امام علی علیه السلام یك نفر قاضی را كه منصوب كرد، همان قاضی امام علی را محاكمه كرد. اشكالی هم ندارد. از این نظر، دیگر ترتب مقامی خیلی مهم نیست. منتهی جامعه باید یك تجربه تاریخی را طی كند تا به این فضیلت اخلاقی - سیاسی نایل شود.

كشور ما با گذر از قرن‏ها استبداد، اكنون یك نظام مردمی پیدا كرده است; اما باید توجه داشته باشیم كه آن رسوب‏های استبدادی در اذهان همه شهروندان ایران، كم یا بیش وجود دارد. به بیان دیگر، می‏توانیم بگوییم كه در جامعه ایران، هنوز آن والایش لازم و كافی پیدا نشده است. از این رو، اصل صد و سیزدهم از نظر جامعه‏شناختی اصل معلول یا آسیب‏پذیری است كه رئیس جمهور نمی‏تواند وظیفه‏اش را به‏درستی انجام بدهد.

در هر صورت، با وجود این، می‏گوییم: از آن‏جا كه رئیس جمهور، اولا مظهر حاكمیت ملی است، چون منتخب مستقیم مردم است، ثانیا مقامی عالی به نام رهبری، او را تایید می‏كند و نیز به دلایل دیگر، ما خود را راضی می‏كنیم كه رئیس جمهور، مناسب‏ترین شخص برای این مسؤولیت‏بسیار خطیر است.

واقعیت این است كه رئیس جمهور مسؤول یك میثاق ملی است. اگر بخواهیم شعار هم بدهیم، مسؤول یا پاسدار خونبهای شهیدان انقلاب است و باید برای اجرای قانون اساسی، نظارت‏های لازم و كافی را بكند.

اصل صد و سیزدهم اصلی اساسی است كه رسما رئیس جمهور را مسؤول اجرای قانون اساسی می‏داند; اما اصول پشتیبان هم داریم: یكی اصل صد و بیست و یكم است، كه رئیس جمهور سوگند یاد می‏كند كه پاسدار قانون اساسی و شرع باشد و دیگری اصل صد و بیست و دوم است كه رئیس جمهور در مقابل ملت، در درجه اول، و رهبر و مجلس، در درجه دوم مسؤول است. از این بابت، رئیس جمهور مسؤولیت‏بسیار خطیری دارد; اما با توجه به ساختار شكل‏گیری نظام، در حاكمیت ملی، كه در اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی آمده است، این اصل به قوای حاكم در جمهوری اسلامی ایران اشاره می‏كند كه قوای حاكم عبارت است از: قوه مقننه، قضاییه و مجریه، كه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت قرار دارد.

من در فضای موجود جامعه، این مطلب را مطرح می‏كنم كه اولا رئیس جمهور، زیر نظر رهبری است، به عنوان رئیس قوه مجریه و بر اساس اصل پنجاه و هفتم قانون‏اساسی . از این بابت، با توجه به همان فضای جامعه، چنین نظارتی در عمل امكان‏پذیر نیست. از آن‏جا كه رهبری نیز وظایفش در قانون اساسی آمده، رئیس جمهور، در عمل نمی‏تواند به شایستگی آن نظارت لازم و كافی را انجام دهد.

آیا در این‏جا اشكال در اصول قانون اساسی است؟

دكتر هاشمی: ممكن است اشكالاتی در اصول قانون اساسی باشد; ولی اشكال بزرگ‏تر وضع اجتماعی و سیاسی جامعه مااست; مثلا شورایی به نام شورای قانون اساسی در فرانسه وجود دارد كه شورای نگهبان ما شبیه آن است، ما از آن‏ها اقتباس كرده‏ایم . سه نفر را رئیس جمهور تعیین می‏كند، سه نفر را مجلس ملی و سه نفر را مجلس سنا . با وجود این، این شورای قانون اساسی بر مجلس و بر تمام نهادهای حكومتی و بر مصوبات نظارت می‏كند. خود رئیس جمهور توسط یك دادگاه عالی، كه خودش بر آن اشراف دارد، قابل محاكمه است; ولی رئیس جمهور پاسدار قانون اساسی است. اصل پنجم قانون اساسی فرانسه می‏گوید كه «رئیس جمهور ضامن اجرای قانون اساسی است .» كه ما هم از آن‏ها اقتباس كرده‏ایم .

به هر حال، می‏دانیم كه نهادهای حاكم، متكی به هم هستند; یعنی به گونه ای است كه ما نمی‏توانیم بگوییم كه یك «ابتدایی‏» از آن بالا وجود دارد و دیگران به آن متكی هستند. رئیس جمهور اولا منتخب مردم است، ثانیا مسؤولیت دارد، ثالثا نفر بعدی است; اما اگر ما آن اخلاق سیاسی شایسته را داشته باشیم، از این نظر، این مسؤولیت‏با اشكال روبه‏رو نمی‏شود. اشكال در این‏جااست كه الآن در بعضی از دستگاه‏هایی كه به نحوی منتسب به مقام رهبری هستند، نظارت و اشراف عملی نیست. (1) در حالی كه حضرت علی علیه السلام در فرمان خود به مالك اشتر، از آن صحبت می‏كند كه «چشم و گوش همه‏جا مراقبند .» یا در جای دیگر، با تعبیر «فلا تكلمونی بما تكلم به الجبابرة‏» از مردم خود می‏خواهد كه راحت و خودمانی بااو صحبت كنند.

سال گذشته و امسال، سال علوی است. اگر ما پیرو حضرت علی باشیم، قاضی باید بداند كه اگر مقام بالاتری تخلفی كرد، این امكان قانونی و عملی برای او وجود دارد كه آن مقام را مؤاخذه كند. آیا در جامعه ما چنین امكانی وجود دارد یا نه؟

به همین علت است كه تاكید من بیش از آن كه حقوقی باشد، جامعه‏شناختی است.

ارسال به

 عناوین زیر در نوشتار حاضر مورد بحث قرار می‏گیرند: الف) سیری در تحول مفهوم تفكیك قوا ب) انواع تفكیك قوا: مطلق (رژیم ریاستی) و نسبی (رژیم پارلمانی) ج) جایگاه اصل تفكیك قوا در مبحث ولایت فقیه د) رابطه اصول ولایت فقیه و تفكیك قوا در جمهوری اسلامی ایران

الف) سیری در تحول مفهوم تفكیك قوا

امروزه تفكیك قوا به معنای «تفكیك قدرت حكومت است، بین سه قوه مقننه، مجریه وقضاییه. طبق نظریه تفكیك قوا، هیچ یك از این سه قوه نمی‏توانند در كار دیگری‏دخالت كنند و وظایف دیگری را انجام دهند.» ¹ از نظر سابقه و مبنا، ریشه نظریه تفكیك قوا به یونان دوره قدیم باز می‏گردد;مثلا ارسطو بر این باور بود كه (هر حكومت دارای سه قدرت است و قانون گذارخردمند باید حدود هر یك از این سه قدرت را باز شناسد... نخستین این سه قدرت، هیئتی است كه كارش بحث و مشورت درباره مصالح عام است. دومین آن‏ها... به فرمان‏روایان و مشخصات و حدود صلاحیت و شیوه انتخاب آنان مربوط می‏شود. سومین قدرت،كارهای دادرسی را در بر می‏گیرد.» ² امروزه در توجیه فلسفه تفكیك قوا، آن را تضمینی برای «امنیت عمومی‏» و جلوگیری‏از «استبداد» ذكر می‏كنند ³ . با قبول این مبنا، تفكیك قوایی كه ارسطو مطرح می‏كند، با تفكیك قوای امروزی متفاوت است، زیرا او در بحث چهارده صفحه‏ای در این‏موضوع، مثلا در مورد قوه قضاییه (نصب دادرسان) ضمن تقسیم آن‏ها به سه گروه‏نوشت: «گروه اول كه در آن‏ها دادرسان از میان همه مردم برگزیده می‏شوند وبرای رسیدگی به همه انواع دعاوی صلاحیت دارند، خاص دمكراسی است، گروه دوم كه‏در آن‏ها دادرسان از میان طبقه‏ای معین انتخاب می‏شوند ولی باز صلاحیت رسیدگی‏به همه انواع دعاوی را دارند، مخصوص به الیگارشی است و گروه سوم كه در آن هابرخی از میان همه مردم و برخی دیگر از طبقه معینی برگزیده می‏شوند، ویژه‏اریستوكراسی و پولیتی است.» ⁴ در برداشت ارسطو تقسیم وظایف می‏تواند با الیگارشی جمع شود و این امر نقض غرض‏از تفكیك قواست، علاوه بر آن كه او مثلا برای قوه مشورتی وظایفی غیر از آن چه كه‏برای قوه مقننه امروزی مطرح می‏شود عنوان می‏كند، كه خود به خود بین تقسیم وتفكیك قوای ارسطو با معنای امروزی آن كاملا فاصله می‏اندازد. پس از ارسطو مفهوم‏«تفكیك قوا» را می‏توان در آثار سه تن از نام دارترین مكتب «حقوق فطری و بین المللی‏»، «گروسیوس‏»، «پوفندرف‏» و «ولف‏» یافت كه تعداد وظایف و اختیارات حكومت‏بی‏شمار و متنوع است كه باید هر كدام را به نام «بخشی از ظرفیت‏حاكمیت‏» نامید. پوفندرف و ولف هفت‏بخش زیر را از هم متمایز می‏كنند: 1) قوه مقننه; 2) حق‏برقراری مجازات چون ضمانت اجرای قوانین; 3) قوه قضاییه; 4) حق جنگ و صلح وانعقاد قراردادهای بین المللی; 5) حق برقراری و وصول مالیت‏ها; 6) حق تعیین‏وزرا و كاركنان زیر دست آن‏ها; 7) حق تنظیم تعلیمات عمومی. لكن این اندیش مندان در عمل جدا كردن ارگان‏های اجرایی این قوا را خلاف مبانی‏فرمان روایی پنداشته و گمان دارند كه یك نفر یا یك دستگاه مركزی باید پیونددهنده واقعی و سر رشته دار امور حكومت‏باشد. ⁵ «ژان بدن‏» و شاگردانش نیز به تشخیص پنج تا شش مظهر حاكمیت پرداخته و آن‏ها رادر آثار خود برشمرده اند. ولی چون حاكمیت را تقسیم ناپذیر می‏دانند و قوه‏مقننه را مادر قوا می‏شناسند، بقیه مظاهر حاكمیت را برآمده و ناشی از مقننه‏می دانند كه باید عملا در این قوه و زیر نظر آن گردآیند. «جان لاك‏» در قرن هفدهم كه حكومت‏بریتانیا زیر تاثیر تحولات تدریجی در عمل راه‏حل‏های بدیعی به وجود آورده بود كه به شكل نهادهای سیاسی جدید در این كشوروجود داشت، ولی لزوما از اندیشه سیاسی پیش ساخته‏ای سرچشمه نمی‏گرفت; یعنی‏همراه با جریانات سیاسی و اجتماعی این جامعه سازمان‏هایی كه از پراگماتیسم‏مردم این سامان جوشیده و در ساختمان سیاسی كشور جا بازكرده بود، در عمل نمونه‏های تجربه شده و عینی را به دست می‏داد. در این چنین فضا او به عنوان نخستین‏نویسنده و متفكر، نظریه جامعی در باب اصل تفكیك قوا در كتاب خود مطرح ساخت. به‏نظر او در هر جامعه ای، سه قوه را باید از یكدیگر مشخص نمود: مقننه، مجریه وقوه متحده (فدراتیو). لاك می‏نویسد: «قوه مقننه آن است كه حق دارد نیروی جمهوری را به دل خواه در جهت‏حفظ و حراست جامعه به كار گیرد. از آن جا كه قوانین باید دائما به مرحله اجرادر آیند و قدرت عملكرد آن‏ها مداومت داشته باشد، در حالی كه وضع آن‏ها در مدت‏كوتاهی انجام می‏پذیرد، پس لازم نیست این قوه پیوسته در حال فعالیت‏بوده باشد.از سوی دیگر چون انسان موجودی ضعیف است، اگر آنانی كه قدرت قانون گذاری رادارند، قدرت اجرای آن را نیز دارا باشند وسوسه خواهند شد تا از قدرت سوءاستفاده كنند. بنابراین یا سر از اطاعت قوانین خود ساخته بر می‏تابند، یا این‏كه آن را در مرحله وضع یا اجرا با سود خصوصی اشتباه می‏كنند و م‏آلا در خلاف هدف‏جامعه و حكومت‏به منافعی سوای منافع افراد جامعه می‏اندیشند.»«اما چون قوانین در مدت كوتاهی یك بار برای همیشه وضع می‏شوند، ولی باید دائمابه مرحله اجرا درآیند و بر نحوه اجرای آن‏ها نظارت شود، لازم است قدرتی پیوسته‏به صورت فعال وجود داشته و در امر اجرای قانون اهتمام ورزد. بدین سان قوای‏مقننه و مجریه غالبا از یكدیگر منفك هستند.» جان لاك با تمایز دو قوه مقننه و مجریه و توضیح وظایف هر كدام و خطرناك شمردن‏اختلاط این دو، به سبب ضعف‏های انسانی، معذلك هوادار همكاری این دو با یكدیگراست. او در این باره می‏نویسد: «زیرا هر دوی این‏ها در عملكردهای خود از نیروی‏جامعه بهره می‏برند، پس چگونه می‏توان نیروی جمهوری را در اختیار كسانی گذاشت‏كه از یكدیگر استقلال داشته باشند و از هم اطاعت نكنند و هم چنین قوه مجریه وقوه فدراتیو هر كدام به تنهایی اعمال شوند. نبودن وحدت فرماندهی موجب ایجاد بی‏نظمی و خسران خواهد بود.» بنابراین، نویسنده مذكور به اسلوب متفكران هم عصر خود قوه مقننه را به تنهایی‏نخستین مظهر حاكمیت می‏داند و باور دارد كه دستگاه اجرایی حتما پاسخ گو ومسئول قوه مقننه باشد و بتواند هر زمان كه اراده كند كارگزاران اجرایی را بركنار كند، اما برای حفظ شخصیت مجریه تدبیری می‏اندیشد و آن سهیم كردن این قوه در امر قانون‏گذاری است. قوه متحده از لحاظ وی اقتدار اعلام جنگ، عقد صلح و انعقاد قراردادهای بین‏المللی است و این قوه را از قوه مجریه متمایز می‏شناسد; یعنی قوه متحده رامسئول حفظ امنیت و منافع جامعه در ارتباط با كشورهای دیگر می‏داند و قوه‏مجریه را مسئول اجرای قوانین داخلی جامعه. در این بین قوه قضاییه در نوشته‏های وی به دست فراموشی سپرده شده است، ولی درحقیقت، جان لاك آن را تعمدا در فهرست قوا وارد نكرده است، زیرا وظیفه قضا راخارج از عملكرد سیاسی و حكومتی می‏پندارد. امر قضا را كه حق حل و فصل دعاوی ومرافعات مردم با یكدیگر و اجرای مقررات و موازین اجتماعی است، فی نفسه خارج از فهرست كار دولت قرار می‏دهد. اصل تفكیك قوای مورد اجماع حقوق دانان، دست آورد «منتسكیو» فیلسوف و متفكر قرن‏هجدهم فرانسه است. منتسكیو با هدف حفظ و حراست از آزادی و امنیت فردی برتوازن و تعادل قوا تاكید دارد. او نظریه تفكیك قوا را به نحو زیر با آزادی‏پیوند می‏زند: «بررسی در موضوع آزادی سیاسی و روابطی كه با سازمان دولت داردكافی نیست. باید آن را در روابطی كه با مردم دارد نیز مطالعه كرد. آزادی درمورد اول به وسیله تقسیم قوای سه گانه به عمل می‏آید. و اما در مورد دوم،عبارت است از امنیت‏یا اعتقادی كه انسان به امنیت‏خویش دارد.» ⁶ از نظر منتسكیو ملت انگلیس الگوی آزادی سیاسی اند، زیرا در سازمان این دولت‏«سه قوه وجود دارد كه هر یك كار خود را می‏كنند و از هم تفكیك شده‏اند، اول‏قوه مقننه كه به وسیله آن پادشاه یا قانون‏گذاران برای یك مدت معین یا برای‏همیشه قوانینی وضع می‏كنند و قوانین موجود را اصلاح و یا ابقا می‏نمایند; دوم، قوه اجراكننده اموری كه مربوط به حقوق بین المللی است و به وسیله دولت‏امنیت‏خارجی كشور را برقرار می‏سازد، از تهاجم و حمله اجانب جلوگیری می‏كند،جنگ می‏نماید، صلح می‏كند، سفیر می‏فرستد و سفرای سایر كشورها را می‏پذیرد;سوم، قوه مجریه اموری كه مربوط به حقوق مدنی است و به وسیله آن در اختلافات‏بین افراد قضاوت می‏كنند، دعاوی را حل و فصل می‏نمایند و جرایم را كیفر می‏دهند كه آن را قوه قضاییه می‏نامند.» ⁷ شیوه‏ای كه او برای تحدید قدرت و استبداد مطرح می‏كند عبارت است از: «1) قوااز یكدیگر متمایز و منفكند; 2) نهادهای سیاسی مناسبی كه وظایف مربوط به هر یك‏از قوای سه گانه را تجسم می‏بخشند ساخته و پرداخته و تنظیم شوند; 3) این سه‏قوه طوری در برابر هم نهاده شوند كه در عین بسامان شدن كار دولت و تمشیت امورحكومت، مرز توقف یكدیگر را بررسی كنند و امكان تجاوز كاری را از یكدیگر سلب نمایند.» ⁸ ضابطه منتسكیو برای تفكیك قوا قانون است. به زبان ساده تر، قانون را در مركز وید خود قرار می‏دهد و وظایف اندام‏ها و دستگاه‏های مملكتی را در قبال آن می‏سنجد و پردازش می‏كند; یعنی سه وظیفه مشخص و متمایز در قبال قانون: یكی وظیفه‏وضع آن، دیگری اجرای آن و سومی قضاوت بر اساس آن است. ⁹ منتسكیو برای تنظیم و تعدیل در قوای مجریه و مقننه، مجلس سنا را ذی صلاحیت‏دانسته و در فلسفه شكل گیری مجلس سنا توجیه خنكی دارد كه با شعار اولیه اش كه‏آزادی خواهی است چندان سازگار نمی‏افتد، زیرا با یك برداشت طبقاتی واریستوكرات م‏آبانه می‏نویسد: «در هر كشوری همیشه اشخاصی وجود دارند كه ازلحاظ ثروت و نسب و افتخارات مشخص می‏باشند. آزادی مشترك برای آن‏ها به منزله‏بردگی خواهد بود، پس به تناسب متولیانی كه در كشور دارند، سهم آن‏ها در قوه‏تقنینیه مشخص و معین گردد. این موضوع وقتی عملی می‏شود كه آن‏ها هم هیئتی‏تشكیل بدهند كه حق داشته باشد از عملیات اشراف جلوگیری نماید. به این طریق‏قوه مقننه به دو هیئتی سپرده خواهد شد كه یك هیئت از نمایندگان منتخب ملت ویك هیئت از اشراف تشكیل شده است و هر یك از این دو هیئت مشاوره جداگانه ونظریات و منافع علیحده خواهند داشت.» ¹⁰ نظریه منتسكیو تاثیرات فراوانی در نهضت قانون اساسی كه با قانون اساسی ایالات‏متحده آمریكا در سال 1787 و نخستین قانون اساسی انقلابی فرانسه در سال 1791آغاز می‏شود و سپس در سرتاسر قاره اروپا دامن می‏گسترد، به جای گذارد. بحث از سیری در تحول مفهوم تفكیك قوا با طرح دیدگاه‏های «روسو» ¹¹ خاتمه داده‏می شود. ژان ژاك روسو در بخش‏هایی از آثارش به تفكیك و تمایز قوا پرداخته‏است; مثلا در كتاب سوم، فصل ششم «قراداد اجتماعی‏» می‏گوید: «خوب نیست كه واضع‏و اجراكننده قانون یكی باشد و هیئت مردم، توجه خود را از دیدهای كلی بگرداندو به سوی موضوعات اختصاصی معطوف سازد.» از نظر روسو، هیئت مردم،همان قوه مقننه‏و بنا به تعبیری همان حاكم است. وی معتقد است كه قوه مقننه باید فقط در حدكلیات و عمومیات اظهار نظر و اتخاذ تصمیم نماید و برداشت‏های وی مربوط به‏امور عمومی باشد، در حالی كه قوه مجریه، در زمینه مسائل اختصاصی تصمیم می‏گیرد و عمل می‏كند. لذا دستگاه واضع قانون را باید از دستگاه اجرا كننده آن‏جدا دانست. در نگاه نخست، چنین به نظر می‏رسد كه او نیز همانند منتسكیو هوادار تفكیك‏قواست و می‏خواهد كه قوای مقننه و مجریه به صورت افقی از هم جدا باشند. لكن‏واقعیت این است كه نوع تركیب قوا از دیدگاه روسو چیزی ورای تفكیك كلاسیك‏قواست. زیرا به ملاحظه اصولی كه بدان پای بند است، حاصل كلام او نتیجه دیگری‏خواهد داد. وی حاكمیت را از آن مردم می‏داند و گمان دارد كه از راه هیئت مردم به سایرارگان‏های حكومتی انتقال می‏یابد. اعمال قوه مقننه، جز با آرای همه مردم‏امكان پذیر نیست و موضوعا باید در سطح قواعد كلی و عمومی تحقق یابد. قوه‏مجریه یا «حكومت‏» در واقع عامل اجرایی قوه مقننه است و كارهایش از لحاظموضوعی به اعمال ویژه‏ای باز می‏گردد. پس تفكیك این دو قوه، امری درست وطبیعی است، لكن نه به شكل «افقی‏»، بلكه به صورت «عمودی‏» آن. به بیان دیگر،روسو به هیچ وجه، به استقلال قوه مجریه از مقننه نمی‏اندیشد، زیرا آن را مباشرو عامل قوه حاكم می‏داند. قوه مقننه نیز در ذهن وی همانا تجسم حاكمیت مردم‏است. پس مردم می‏توانند بر اعمال قوه مجریه نظارت كنند، بر عملكردهای آن مهار بزنند و هرگاه كه لازم بدانند آن را از كار بر كنار سازند. در باب قوه قضاییه، روسو نه به اعمال آن توسط مقننه معتقد است و نه قوه مجریه.قضات از حیث مرتبه و حیثیت اجتماعی، در ردیف سایر دارندگان حاكمیت قرار دارندو در غیاب «هیئت مردم‏» مانند كارگزاران مجریه باید عمل كنند. پس دلیلی نمی‏بیند كه امر قضا زیر نظارت یا به تصدی مسئولان اجرایی انجام شود. روسو، در«نامه‏هایی از كوهستان‏» می‏نویسد: «دو چیز با هم مانعة الجمع‏اند: اداره اموردولت (قوه مجریه) و اجرای عدالت (قوه قضاییه) درباره اموال، زندگی و شرافت‏شهروندان.» البته در همین جا باید خاطر نشان شود كه در صورت پیروی از شیوه تفكر روسو وهوادارانش، دیگر نمی‏توان به تفكیك قوا به معنای كلاسیك آن اندیشید، بلكه بایدبه نوعی «سلسله مراتب قوا« یا «تفكیك عمودی‏« آن معتقد بود كه فی حد ذاته باتفكر اساسی منتسكیو كه هوادار تفكیك و به خصوص توازن قواست، مباینت آشكاری‏دارد. ¹²

ب) انواع تفكیك قوا: مطلق (رژیم ریاستی) و نسبی (رژیم پارلمانی)

بعد از منتسكیو دو برخورد متفاوت با نظریات وی انجام گرفت كه هر كدام از آن‏هاموجد رژیم ویژه مربوط به خود گردید. عده ای، از جمله نویسندگان قانون اساسی‏1787 امریكا و واضعان قانون اساسی 1791 فرانسه، در تقسیم متساوی حاكمیت درقوای سه گانه، به سوی تفكیك مطلق قوا روی آوردند (عدم مداخله هیچ یك از سه‏قوه در حوزه دیگری) تا آزادی و امنیت‏شهروندی تامین شود. به زبان دیگر، باید تعادل قوا را در قالب تفكیك قوا از یكدیگر جست و جو كرد. دسته دیگر را گمان بر این بود كه تفكیك مطلق قوا، نه عملی است و نه به مصلحت،زیرا تعیین حد و مرز دقیق و روشن، بین اعمال اجرایی و تقنینی امكان پذیر نیست‏و چون هر سه قوه از یك واقعیت‏یگانه كه همانا اعمال حاكمیت ملی ست‏حكایت‏دارند، لذا هر یك از ارگان‏های ویژه سه گانه جز در مسیر تكمیل كار آن دیگری‏نمی تواند گام بردارد و مصلحت نیز ایجاب نمی‏كند كه رشته‏های طبیعی ارتباط رااز میان نهادها قطع كنیم. پس به طرف نوعی همكاری قوا یا به تعبیر دیگر «تفكیك نسبی‏» آن گام برداشتند. در ادامه بحث دو نوع رژیم مختلف را كه نمودار محسوس و ملموس این دو طرز تفكراست، می‏آید: 1) رژیم ریاستی مظهر تفكیك مطلق قوا; 2) رژیم پارلمانی مظهرتفكیك نسبی قوا. ¹³

1) رژیم ریاستی: این رژیم محصول اندیشه تفكیك مطلق قواست، قوه مجریه را به‏رئیس جمهوری می‏سپارند كه خود برای مدت معینی با رای همگانی برگزیده می‏شود.از سوی دیگر اعضای قوه مقننه نیز در انتخاباتی جداگانه، به وسیله مردم و برای‏مدت مشخصی تعیین می‏شوند. به زبان دیگر، حاكمیت ملی در دو نوبت تجلی می‏كند:یكی برای انتخاب متصدی اصلی قوه مجریه و دیگری برای انتخاب نمایندگان قوه‏مقننه. دو قوه، نظرا در یك سطح قرار دارند و دارای پشتوانه‏ای مساوی هستند. از سوی دیگر هیچ كدام از دو قوه نمی‏تواند دوره كاركرد قوه مقابل را از راه‏انحلال یا سقوط كوتاه كند. نه حكومت قادر است پارلمان را منحل كند و نه‏نمایندگان توانایی آن را دارند كه رئیس جمهور و وزرای او را از كار بر كنارنمایند. به گفته «موریس دو ورژه‏» در رژیم ریاستی: 1-1) وظایف هر كدام از دستگاه‏ها تخصصی است و هیچ كدام از دستگاه‏ها یارای‏دخالت در كار دیگری را ندارند; 1-2) دستگاه‏ها نوعا كلیه وظایف خود را به تنهایی انجام می‏دهند. قانون، تنهابه وسیله مجلس مقننه وضع می‏شود و قوه مجریه یا به اجرای قانون می‏پردازد و یااین كه در فراهم آوردن زمینه‏های اجرایی، دست‏به وضع مقرراتی دارای محتوایی‏اختصاصی تر (تصویب نامه، آیین نامه، بخش نامه و نظایر آن) می‏زند; 1-3) اندام‏ها و دستگاه‏های دولتی كاملا از یكدیگر مستقل‏اند هیچ كدام از آن هامنبعث از آن دیگری نیست و در نتیجه از آن تبعیت نمی‏كند، قوا در كار هم‏مداخله‏ای ندارند، و هیچ كدام را بر دیگری برتری نیست. عنوان «ریاستی‏» از این حیث رایج‏شده است كه در نظام تفكیك انعطاف ناپذیر قوادر «آمریكا»، رئیس جمهور به مناسبت داشتن نقش دوگانه (رئیس مملكت + رئیس‏الوزرا) مهم‏ترین كلید كاربردی نظام آمریكاست و در راه بردن سیاست و فرمان‏روایی بر كشور نقش درجه اول را بر عهده دارد. مختصات رژیم ریاستی آمریكا به عنوان مصداق رژیم ریاستی را می‏توان به طریق زیر خلاصه كرد: 1-1) رئیس جمهور به وسیله ملت‏برای مدت چهار سال انتخاب می‏شود; 1-2) وزرا همگی برگزیده رئیس جمهورند و در مقابل او مسئولیت دارند; 1-3) اكثریتی كه به رئیس جمهور رای داده است‏با اكثریتی كه پدید آورنده تركیب نمایندگان در كنگره (پارلمان) است، فرق دارد; 1-4) وزرا نمی‏توانند برای دفاع از برنامه‏ها و لوایح خود به مجلس نمایندگان‏ریاستی راه یابند و تماس میان اعضای حكومت و اعضای كنگره به طور غیر رسمی‏صورت می‏گیرد; 1-5) كنگره از دو مجلس سنا و نمایندگان تركیب یافته كه اولی برای مدت شش سال ودومی برای مدت دو سال انتخاب شده اند و هر دو مجلس نماینده حاكمیت ملی به‏شمار می‏آیند; 1-6) كنگره نمی‏تواند حكومت را ساقط كند و حكومت نیز قادر به انحلال مجلسین‏نیست.

اصول فوق موید تفكیك مطلق قواست، ولی در عمل به استثنائاتی بر می‏خوریم كه به شرح زیرند: 1-1) رئیس جمهور در پیام سالانه خود به كنگره می‏تواند تصویب قوانین خاصی راپیشنهاد كند، یا استراتژی ویژه‏ای را در تصمیم‏های تقنینی بخواهد كه البته‏كنگره در قبول یا رد آن مخیر است; 1-2) رئیس جمهور، نسبت‏به مصوبات گوناگون كنگره، یك بار حق «وتوی تعلیقی‏»دارد; یعنی می‏تواند اجرای قانون مصوب را معلق كند. ولی هر یك از مجلس‏نمایندگان یا سنا هنگام بحث مجدد در باب همان لایحه، در صورتی كه با اكثریت دو سوم آرا آن را تصویب كرد، قانون قابل اجرا خواهد بود; 1-3) معاون رئیس جمهور، ریاست مجلس سنا را بر عهده دارد; 1-4) مجلس سنا در برخی از امور جزئی مداخله نمی‏كند; مثلا انتصاب كاركنان عالی مقام اجرایی و دیپلماتیك باید با موافقت‏سنا انجام گیرد. با ملاحظه مراتب فوق، گروهی از حقوق دانان از به كار بردن واژه «تفكیك مطلق‏قوا» خودداری می‏كنند، زیرا آن را عملی نمی‏دانند و ترجیح می‏دهند كه به جای‏صفت «مطلق‏» از «انعطاف ناپذیر» یا «كم انعطاف‏» استفاده كنند.

2) رژیم پارلمانی: در كنار اصطلاح «تفكیك نسبی قوا» اصطلاحات «همكاری قوا» و«ارتباط بین قوا» نیز در كتاب‏های حقوق اساسی به چشم می‏خورد، زیرا منظور آن‏است كه ارگان‏های مربوط به قوای سه گانه، باید با تمهیدات حقوقی و سیاسی به هم‏پیوند داده شوند و در عین تمایز، كلیت‏حاكمیت ملی را نمودار سازند. در این‏شیوه، در پی آن نبوده اند تا «دستگاه‏ها» و «وظایف‏» از یكدیگر به طور كلی‏منفصل باشند و به هر كدام سهمی از حاكمیت ملی را ببخشند تا بی توجه به سایر ارگان‏ها و وظایف، به انجام وظیفه بپردازند. در نظام تفكیك نسبی قوا، اراده عموم یك باره ولی به درجات ظاهر می‏شود و ازدستگاه منتخب نخستین، به دستگاه یا اشخاص دیگر انتقال می‏یابد و در نهادهامستقر می‏گردد. برای انجام این گونه تفكیك، سه شرط اساسی زیر لازم است: 2-1) برقراری تمایز میان وظایف موجود در دولت كشور و واگذاری هر دسته از این وظایف كه دارای ماهیتی همگون هستند، به دستگاهی متمایز; 2-2) دستگاه‏های متمایز، به خلاف آن چه كه در مورد تفكیك مطلق گفته شد، تخصصی نیستند; یعنی دوایر عملكرد آنان در محل‏هایی یكدیگر را قطع می‏كنند وقلمروهای مشتركی را به وجود می‏آورند; 2-3) اندام‏های هر یك از قوا، دارای وسایل و ابزارهای تاثیر بر یكدیگر است. این معنا را «موریس دو ورژه‏» چنین جمع‏بندی نموده، «تمایز قوا، همكاری دروظایف و وابستگی اندامی‏»، كه از یك سو، با اختلاط و تمركز قوا و از سوی دیگر با تفكیك مطلق قوا تفاوت دارد. در رژیم پارلمانی، تكیه اصطلاح بر واژه پارلمان است و این امر تصادفی نمی‏تواندباشد، زیرا در این رژیم، حاكمیت از طریق انتخابات عمومی به نمایندگان مجلس یامجالس مقننه سپرده می‏شود و از آن طریق، در سایر تاسیسات جریان می‏یابد. اساس‏رژیم پارلمانی با ملاحظه مثال‏های «انگلستان‏» و «فرانسه‏» ¹⁴ و بسیاری از كشورهای اروپایی بدین قرار است: 2-1) قوه مجریه، دو ركنی است، یعنی در راس آن، یك رئیس مملكت (پادشاه یا رئیس جمهور) قرار دارد كه قاعدتا غیر مسئول است و یك رئیس حكومت (نخست وزیر یا رئیس الوزرا) كه همراه با كابینه وزرا كلیه مسئولیت‏های سیاسی را بر عهده دارد; 2-2) مجلس یا مجلسین از سوی مردم انتخاب می‏شوند و حق دارند كلیه اقدامات وعملیات حكومت را زیر نظر بگیرند و از راه سؤال و استیضاح، قوه مجریه را كنترل كنند; 2-3) پارلمان حق دارد با صدور رای عدم اعتماد، حكومت را واژگون نماید و هیئت وزرای جدیدی را موافق با تمایل اكثریت نمایندگان بر مسند قدرت بنشاند; 2-4) در مقابل، حكومت نیز وسایل گونه گونی برای تاثیر بر قوه مقننه، در اختیاردارد. لوایح قانونی را تنظیم می‏كند و به پارلمان پیشنهاد می‏نماید. وزرا می‏توانند در مجالس شركت كنند و از لوایح و نظریات و سیاست‏های خود دفاع نمایند. وزرا می‏توانند از طریق تصویب نامه‏ها و آیین نامه‏های اجرایی و ثانوی درقانون گذاری مشاركت كنند. اساس تعادل در رژیم پارلمانی، به دو وسیله متقارن‏استوار است: یكی مسئولیت‏سیاسی وزار در برابر پارلمان و امكان سقوط كابینه با رای عدم اعتماد نمایندگان و دیگری حق انحلال پارلمان توسط قوه مجریه. چرا كه رئیس حكومت (دولت) به وسیله پادشاه یا رئیس جمهور تعیین می‏گردد و پس ازتوافق یا تمایل اكثریت نمایندگان پارلمان، به این سمت منصوب می‏شود. نخست‏وزیر، وزرای خود را انتخاب كرده به پارلمان معرفی می‏نماید و ضمنا اصول‏برنامه سیاسی، اقتصادی و اجتماعی خود را برای نمایندگان تشریح می‏كند. اگراكثریت نمایندگان به كابینه وزرا رای اعتماد دادند، حكومت مستقر شده و به‏فعالیت می‏پردازد. لكن، پارلمان حق دارد، در صورتی كه مشی سیاسی دولت راموافق میل خود نیافت، با صدور رای عدم اعتماد آن را واژگون كند. در رژیم پارلمانی، در برابر حربه سقوط كابینه كه در اختیار مجلس است، اصل‏انحلال مجلسین، به عنوان حربه متقابل مجریه عنوان شده است. اگر میان مجریه ومقننه اختلاف حاصل شد و نخست وزیر و وزرا حس كردند كه مورد پشتیبانی افكارعمومی هستند، می‏توانند از رئیس مملكت انحلال پارلمان را بخواهند و سرنوشت‏كابینه را به انتخابات جدید و رای مردم ارجاع دهند. اگر اكثریت رای‏دهندگان‏واقعا از هیئت دولت پشتیبانی كنند، به نمایندگانی رای خواهند داد كه پشتیبان‏این هیئت‏باشند و وزرا در این بازی، قوی تر از پیش به كار ادامه خواهند داد.ولی اگر در انتخابات مجدد، كثریت‏با مخالفان بود، كابینه ساقط گردیده واشخاص دیگری مامور تشكیل كابینه خواهند گردید. ¹⁵

ج) جایگاه اصل تفكیك قوا در مبحث ولایت فقیه

كلیه مباحث پیرامون موضوع ولایت فقیه را می‏توان در دو قسمت زیر ارایه نمود: 1) منشا ولایت; 2) اعمال ولایت.

1) منشا ولایت: در مبحث منشا ولایت‏سؤال اصلی و پرسش اساسی آن است كه این حق‏ولایت، تصرف، اختیارات و، از كجا نشات گرفته است؟ در پاسخ اجمالی به سؤال‏مذكور صاحب نظران شیعه به دو دسته تقسیم شده و دو گونه پاسخ داده اند: 1-1) انتصابی‏ها: از نظر این گروه «تعیین حاكم و ولی حق خداست و سمت ولایت وسرپرستی را خدا مثل نماز و روزه جعل می‏كند.» ¹⁶ و «پذیرش مردم در مرحله اثبات‏مؤثر است نه در مرحله ثبوت، و بیعت در فرهنگ تشیع علامت‏حق است، نه علت‏حق.» ¹⁷ و «چون ولایت فقیه امانتی است الهی و انتخاب مردم در ثبوت آن نقش ندارد و چنان‏نیست كه اگر مردمی رای ندادند او امام و ولی امر نباشد و دخالتش در امورغاصبانه باشد.» ¹⁸ براساس این نگرش «نمی شود برای نفی تعیین ولی حاكم از جانب خدا به سوره «شوری‏»استناد كرد. چون حكومت‏حق الناس نیست تا بگوییم، مومنین اموری را كه متعلق به آن‏هاست، با مشورت اداره می‏كنند.» ¹⁹ و اگر گفته شود «سرپرستی جامعه براساس استناد به توكیل نیست، بلكه بر اساس‏تعهد متقابل و بیعت‏خاص است، نظام اسلامی یك سلسله احكام خاصی را بر عهده والی‏قرار می‏دهد كه ثبوت و سقوط آن‏ها در اختیار هیچ كدام از دو طرف تعهد، یعنی‏امام و امت نمی‏باشد. بنابراین جریان ولایت و امامت هرگز در محدوده امام و امت‏خلاصه نمی‏شود، بلكه گذشته از آن‏ها پیوند قطعی با حاكم علی الاطلاق، یعنی خدای سبحان دارد.» ²⁰

1-2) انتخابی‏ها: در منشا ولایت از نظر این گروه از یك طرف ولی باید شرایط لازم‏را داشته باشد، از طرف دیگر اقبال مردم شرط است. چنان چه گفته شد، (نظر مردم‏تعیین كننده است، اما نسبت‏به آن انسانی كه دارای معیارهای لازم است. اگرمعیارهای لازم در آن انسان نباشد، انتخاب نمی‏تواند به او مشروعیت‏ببخشد. اگرهمین آدم را با همین معیارها، مردم قبول نكردند، باز مشروعیت ندارد.» ²¹ ولایت انتخابی به عنوان ولایت فقیه به مفهوم انشایی (در مقابل ولایت فقیه به‏مفهوم خبری برای امامت انتصابی) نیز بیان شده است. در تفاوت این دو نوع ولایت از جمله آمده است كه: - در ولایت فقیه به مفهوم انشایی، فقیه وكیل سیاسی مردم است و به نیابت از آن ها اعمال ولایت می‏كند; - ولی فقیه در مفهوم انشایی، بر كسانی كه او را به ولایت‏برگزیده اند، ولایت‏دارد;ولایت‏با عقد قرارداد بین مردم و رهبر منعقد می‏شود; - فقط فقیه انتخاب شده با رای اكثریت‏بر مردم ولایت دارد. (نه همه فقهای‏عادل). ²² ولایت انتخابی از سوی یكی دیگر از اندیش مندان این گونه تحلیل شده است: «از آن‏جا كه خط شهادت (نظارت) و خلافت را فقط معصوم (ع) می‏تواند داشته باشد، در عصرغیبت این دو خط از هم جدا شد. فقط مرجع باید مسئولیت‏خط شهادت (گواهی) رابپذیرد. مرجع گواه بر امت وسیله صفات و مستحقات عمومی است، كه از طرف خدا پیش‏بینی شد. ولی تطبیق آن‏ها با كدام مرجع به عهده خود امت است، پس در عصر غیبت،مسئولیت دو خط بین مرجع و امت تقسیم می‏شود. اجتهاد شرعی از یك طرف و شورای‏ملی از سوی دیگر (خلافت‏با امت و شهادت با مرجع)» ²³ و امت وظیفه خود را دراجرای خلافت‏به وسیله دو قاعده قرآنی اجرا می‏كند: شورا و حق حاكمیت. ²⁴ ونهایتا «نقش فقیه در یك كشور اسلامی، نقش یك ایدئولوگ است نه نقش یك حاكم.وظیفه ایدئولوگ این است كه در اجرای درست و صحیح ایدئولوژی نظارت داشته باشد،اساسا فقیه را خود مردم انتخاب می‏كنند و این عین دموكراسی است.» ²⁵ پس از معرفی اجمالی دو دیدگاه در منشا ولایت فقیه، با ملاحظه گذرا این نكته‏استنباط می‏شود كه مبحث مربوط به تفكیك قوا بالاصاله در این قسمت از مبحث ولایت‏فقیه جایگاهی نداشته و گرچه تاثیر عمده و قوی بر این اصل در قسمت اعمال ولایت دارد كه بررسی آن در پی می‏آید.

2) اعمال ولایت: در این قسمت، پس از پذیرفتن ولایت فقیه، خواه در قالب انتصابی ویا انتخابی، پرسش این است كه ولایت فرض شده برای فقیه چگونه باید اعمال شود وبه چه شیوه‏ای محقق گردد؟ آیا تمامی مظاهر و جلوه‏های ولایت مستقیما توسط فقیه‏اعمال می‏شود؟ یا این كه خیر، فقیه می‏تواند در شیوه اعمال و اجرای ولایت‏به‏تناسب مقتضیات عصر، به هر طریق كه ممكن است و یا مصلحت می‏داند و از جمله دراین عصر به شیوه «تفكیك قوا»، مدیریت نماید؟ در صورتی كه اصل تفكیك قواپذیرفته شود، استقلال این قوا در برابر فقیه حاكم تا چه حد می‏باشد؟ و،نتیجه‏ای كه از بحث مختصر فوق گرفته می‏شود آن است كه، پس جایگاه اصل تفكیك‏قوا كه مكانیسمی برای تعدیل و اجرای قدرت و حاكمیت است، بالاصاله در بخش‏«اعمال ولایت‏» و به صورت تبعی در «منشا ولایت‏» می‏باشد. البته تاثیر قبول مبنای‏«انتصابی‏» یا «انتخابی‏» در منشا ولایت، بر مرحله بعدی كه اعمال ولایت و تفكیك‏قواست، كاملا مشهود است. چنان چه اگر مبنا بر «ولایت انتصابی‏» باشد، چون رای وبیعت مردم اصالت ندارد، گرچه ممكن است فقیهی قوای سه گانه، قانون اساسی و، راتنفیذ نماید، اما جایگاه ولی فقیه فوق قانون و فوق قوای حاكم بوده و لذا می‏تواند قوه‏ای را (مثلا مجلس) در صورت مصلحت تعطیل و اصولی از قانون اساسی یامصوبات مجلس را به دلایلی كه در نظر دارد، نادیده بگیرد و موقتا یا دائماتعطیل نماید. ولی اگر مبنای «ولایت انتخابی‏» برگزیده شود; مثلا همان فقیه اگر بخواهد بدون‏مشورت و شورا چنین دستوراتی را بدهد به ولایتش لطمه وارد می‏آید، چنان كه گفته‏شده: «ولایت فقیه حكومت فردی نیست، بلكه بر پایه شورا استوار است و اگر ولی‏فقیه برخلاف اصل شورا، رای شخصی خود را در موضوعات بر مردم تحمیل كند از تعهدخود تخلف كرده و از ولایت عزل می‏شود.» ²⁶ و در توجیه «حاكمیت ملی‏» از این منظرآمده است كه: «بشر باید در رهگذر خلافت راستین خدایی قرار گیرد. حكومت انسان برخود هم بر این پایه درست می‏شود، چنان كه حكومت مردم بر مردم، یعنی حق حاكمیت‏ملی نیز به عنوان خلیفة الله بودن انسان‏ها می‏تواند مشروع و قانونی باشد.» ²⁷ با توضیحی كه در باب منشا ولایت انتخابی ذكر شد و با نكات اخیر می‏توان به این‏نكته رسید كه پس در ولایت انتخابی، اگر قانون مصوب مردم، با امضای فقیه برتفكیك قوا صحه گذارده باشد، خود این قانون موضوعیت داشته و همه، از جمله فقیه‏حاكم موظف به عمل در چهارچوب قانون اند و بدین وسیله قوای حاكم در برابر فقیه تا حد قانونی دارای «استقلال‏» می‏باشند. حاصل آن كه جایگاه اصل تفكیك قوا در موضوع ولایت فقیه (سر فصل این قسمت از بحث)بالاصاله در بخش «اعمال ولایت‏» و به صورت تبعی در بخش «منشا ولایت‏» می‏باشد. ولی‏پذیرش هر كدام از مبانی (انتصابی یا انتخابی) در منشا ولایت تاثیر زاید الوصفی‏بر استقلال یا غیر مستقل بودن قوای سه گانه دارند. اگر مبنای ولایت انتصابی‏پذیرفته شود، قوای سه گانه چندان مستقل نیستند ولی اگر ولایت انتخابی مبناقرار گیرد، در چهار چوب قانون دارای استقلال عمل در برابر فقیه حاكم‏اند.

د) رابطه اصول ولایت فقیه و تفكیك قوا در جمهوری اسلامی ایران:

نتیجه بحث‏های قبلی آن شد كه تفكیك قوا در قالب‏های اصلی رژیم‏های «ریاستی‏»(متاثر از تفكیك قوای مطلق) و «پارلمانی‏» (منبعث از تفكیك قوای نسبی) قابل‏طرح است. (البته به رژیم تركیبی از این دو رژیم نیمه ریاستی یا نیمه‏پارلمانی نیز اشاره شد) در بحث ولایت فقیه نیز از دو نظرگاه عمده انتصابی وانتخابی سخن به میان آمد. در این قسمت‏بحث اجمالا اشاره می‏شود كه در جمهوری‏اسلامی ایران، تفكیك قوا به چه شكل است و منشا ولایت فقیه در این نظام نیز باكدام یك از دو مبانی یاد شده، سازگار است و سپس ارتباط این دو بررسی می‏شود:

1) تفكیك قوا در جمهوری اسلامی ایران: بهترین مرجع تبیین تفكیك قوا در جمهوری‏اسلامی ایران، «قانون اساسی‏» ²⁸ این كشور است. در قانون اساسی در مورد قوای حاكم چنین آمده است: اصل پنجاه و هفتم: قوای حاكم در جمهوری اسلامی ایران، عبارتند از: قوه‏مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه كه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت‏بر طبق‏اصول آینده این قانون اعمال می‏گردند. این قوا مستقل از یكدیگرند. در اصل فوق، نه تنها اصل تفكیك قوا پذیرفته شده، بلكه بر استقلال قوا نیز تصریح‏شده است، ظاهر عبارت تمایل به تفكیك قوای «مطلق‏» دارد ولی با بیان این كه زیرنظر ولی فقیه اداره می‏شوند، نقطه اشتراكی برای قوا بر شمرده و با ضمیمه شدن‏اصول دیگر نتیجه آن خواهد شد كه تفكیك قوای نسبی در جمهوری اسلامی ایران مطرح‏می باشد. چنان چه مثلا در اصل هشتاد و هفتم آمده است: رئیس جمهور برای هیئت‏وزیران پس از تشكیل و پیش از هر اقدام دیگر، باید از مجلس رای اعتماد بگیرد.در دوران تصدی نیز در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف می‏تواند از مجلس برای هیئت وزیران تقاضای رای اعتماد كند. و یا در اصل هشتاد و هشتم آمده است: در هر مورد كه حداقل یك چهارم كل‏نمایندگان مجلس شورای اسلامی از رئیس جمهور و یا هر یك از نمایندگان از وزیر مسئول درباره یكی از وظایف آنان سؤال كند، رئیس جمهور یا وزیر موظف است درمجلس حاضر شود و به سؤال جواب دهد و این جواب نباید در مورد رئیس جمهور بیش‏از یك ماه و در مورد وزیر بیش از ده روز به تاخیر افتد، مگر با عذر موجه به تشخیص مجلس شورای اسلامی. اصل یكصد و چهلم: رسیدگی به اتهام رئیس جمهور و معاونان او و وزیران در موردجرایم عادی با اطلاع مجلس شورای اسلامی در دادگاه‏های عمومی (دادگستری) انجام‏می‏شود. اصل یكصد و شصتم: وزیر دادگستری مسئولیت كلیه مسائل مربوط به روابط قوه قضاییه‏با قوه مجریه و قوه مقننه را بر عهده دارد و از میان كسانی كه رئیس قوه‏قضاییه به رئیس جمهور پیشنهاد می‏كند، انتخاب می‏گردد.

نتایجی چند از اصول مطروحه می‏توان گرفت كه عبارت اند از: اولا: تفكیك قوا در جمهوری اسلامی ایران «نسبی‏» است نه «مطلق‏»; ثانیا: با طرح حق استیضاح و سؤال و سایر دخالت‏های مجلس در رابطه با قوه مجریه رژیم تفكیك قوای ایران از نوع «ریاستی‏» نیز نمی‏باشد; ثالثا: گرچه رژیم ایران از نوع تفكیك قوای «نسبی‏» است ولی مطابقت كامل با رژیم‏پارلمانی (كه نتیجه تفكیك قوای نسبی به صورت متعارف است) نیز ندارد. زیراگرچه از ویژگی‏های رژیم پارلمانی، مجلس منتخب مردم و ناظر بر اعمال دولت (باطرح سؤال و استیضاح و...) و توان دادن رای عدم اعتماد به هیئت دولت را دارد ولی‏شرایط دیگر را فاقد است. مثلا از ویژگی‏های رژیم پارلمانی دو ركنی بودن قوه‏مجریه است، كه در ایران چنین نیست و یا قوه مجریه حق انحلال پارلمان را دررژیم‏های پارلمانی دارد كه در ایران این چنین نیست و... رابعا: گرچه ایران به دلیل اختیارات گسترده، رئیس جمهوری مقداری به رژیم‏های‏نیمه ریاستی نیمه پارلمانی نزدیك است ولی باز با این نوع از رژیم‏ها نیزكاملا مطابق نیست; مثلا از ویژگی‏های این نوع رژیم‏ها دو ركنی بودن قوه مجریه‏است. خامسا: رژیم تفكیك قوای ایران با ویژگی‏های خاص خود، منحصر به فرد و جدید است،زیرا این كه فعالیت قوا زیر نظر ولایت مطلقه فقیه است و یا این كه وجود شورای‏نگهبان خصوصا با شش فقیه منصوب از جانب رهبری (اصل نود و یكم) و تاكیدی كه اصل‏نود و سوم دارد كه بدون شورای نگهبان مجلس شورای اسلامی اعتبار قانونی ندارد.یا در اصل یكصد و ده قانون اساسی عزل رئیس جمهور به رهبری نیز مرتبط شده و یا...صبغه كاملا جدیدی به سیستم و مكانیسم تفكیك قوا در جمهوری اسلامی ایران می‏دهد. پس از بین انواع رژیم‏های تفكیك قوا، تفكیك قوا در جمهوری اسلامی ایران تركیبی‏نو و مخصوص به خود می‏باشد. پس از مشخص شدن نوع تفكیك قوای ایران در قانون‏اساسی حال ببینیم كه از نظر منشا ولایت، قانون اساسی این كشور انتصابی است‏یا انتخابی. 2) ولایت انتصابی یا انتخابی: اصولی چند از قانون اساسی، به ظاهر دلالت دارد كه این قانون در جمهوری اسلامی ایران، بر مبنای ولایت انتخابی تنظیم شده است; مثلا: اصل یكصد و هفتم: پس از، حضرت آیت الله العظمی امام خمینی -قدس سره الشریف ، تعیین رهبر به عهده خبرگان منتخب مردم است. خبرگان رهبری درباره همه فقهاواجد شرایط مذكور در «اصل پنجم‏» و «یكصد و نهم‏» بررسی و مشورت می‏كنند. هرگاه‏یكی از آنان را اعلم به احكام و موضوعات فقهی یا مسائل سیاسی و اجتماعی، یادارای مقبولیت عامه یا واجد برجستگی خاصی در یكی از صفات مذكور در اصل یكصد ونهم تشخیص دهند، او را به رهبری انتخاب می‏نمایند. رهبر منتخب خبرگان، ولایت‏امر و همه مسئولیت‏های ناشی از آن را بر عهده خواهد داشت. اما از سوی دیگر ذیل اصل یكصد و یازدهم: هرگاه رهبر از انجام وظایف قانونی خودناتوان شود، یا فاقد یكی از شرایط مذكور در اصول پنجم و یكصد و نهم گردد، یامعلوم شود از آغاز فاقد بعضی از شرایط بوده است، از مقام خود بركنار خواهد شد،تشخیص این امر به عهده خبرگان در اصل یكصد و هشتم می‏باشد. و نیز نظر تدوین‏كنندگان قانون بر ولایت انتصابی ظهور دارد. از این رو به روشنی نمی‏توان گفت كه قانون اساسی جمهوری اسلامی بر مبنای ولایت‏انتخابی تنظیم و تدوین گردیده است، یا بر مبنای ولایت انتصابی.

ارسال به