دیپلمات

چكیده

نظامهای سیاسی بر اساس بنیادهای ارزشی و فرهنگ خاص خود شكل می گیرند و برای عملی كردن ارزشها، ساختارها و نهادهای حكومتی مناسب خود را شكل می دهند. هر یك از ساختار ها و نهادها، كاركرد های خاص خود را به اجرا می گذارند و نظام سیاسی را در تحقق هدفها و ارزشها یاری می رسانند. در این تحقیق، نظام اداری كشور زیرمجموعه نظام سیاسی در نظر گرفته شده است. هدف تحقیق حاضر مطالعه تاثیر توسعه نهادهای سیاسی بر تحول نظام اداری دردودوره مشخص از تاریخ معاصرایران است.
1)از استقرار تا پایان نظام مشروطه (1285 تا1357)؛
2)از استقرار نظام جمهوری اسلامی تاكنون ( 1357 تا 1380 ).

مقدمه
نظام اداری هر كشوری، سیستم تنظیم كننده كلیه فعالیتها برای نیل به هدفهایی است كه ازپیش تعیین شده است. امروزه به لحاظ شرایط داخلی و موقعیت بین المللی كشورمان، ضرورت تحول در نظام اداری كشور بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود. با توجه به اینكه نظام اداری به ساختار و بنیان اجتماعی و اهداف فرهنگی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی كشور وابسته است و نمی توان به صورت انتزاعی به آن پرداخت، لذا با توجه به تاثیر مؤلفه های پیش گفته به خصوص نظام سیاسی و توسعه نهادهای سیاسی بر اصلاح نظام اداری، تحقیق حاضر ضمن پرداختن به مؤلفه های اخیر از آغاز تا پایان استقرار رسمی سلطنت مشروطه ( 1285 تا1357)به طور گذرا و جمهوری اسلامی ایران(1357 تا1380)به عنوان تحقیق تكوینی در پی طرح و تبیین آن است.

روش تحقیق
در این پژوهش عمدتاً از روش كتابخانه‌ای استفاده شده است. در روش شناسی نیز بر مبنای سنخیت موضوع و رویكرد نظری در مباحث مطرح شده، تلفیقی از ساختار گرایی و كاركرد گرایی در تحقیق و تحلیل موضوع به خصوص از تحلیل ساختاری-كاركردی « فردریگز» كه اكثر صاحب نظران مسائل مدیریت دولتی تحلیل ساختاری-كاركردی او را در مطالعه نظامهای اداری مناسب می‌ دانند، استفاده شده است.
به طور كلی تحلیل ساختاری-كاركردی بر دو نكته تأكید می ورزد:
1 - بررسی تعامل و كنشهای متقابل میان اجزای متشكله یك نظام اجتماعی؛
2 - تجزیه و تحلیل كنشهای متقابل یك نظام با عوامل محیط به آن.
یافته های تحقیق
الف – یافته های تحقیق حاصل از مطالعه تطبیقی و آرشیوی:
1)نهادهای سیاسی در هر كشوری سیاستگذاران و واضعان خط مشی عمومی آن كشور به شمار می روند و نظام اداری مجری آن سیاستها و واضعان خط مشی است.
2) بیشترین استخدام نیروی انسانی در كشور های توسعه یافته در ایالات و ادارات محلی مشاهده می شود . در حالی كه در كشور های در حال توسعه اغلب در دولت مركزی متمركز شده اند؛
3) جامعه ما جزء جوامع منشوری به شمار می رود. جوامع منشوری جوامعی تعریف می شوند كه در آنها ، بین میزان رشد سیاسی و رشد بوروكراتیك تعادل برقرار نباشد و بوروكراسی ( به علت عدم توسعه اداری ) در مصاف با سایر نهادهای سیاسی برتری داشته باشد . وجود قدرت بوروكراتیك در جوامع منشوری بوروكرات‌ها را برای مداخله در فرایند سیاسی وسوسه می كند . در این جوامع، با بالا بودن قدرت بوروكراتیك كارایی اداری كاهش می‌یابد. در نتیجه كارایی بوروكراسی در این جوامع در مقایسه با جوامع آمیخته یا پراكنده پایین تر است؛
4) در كشور هایی كه به توسعه سیاسی رسیده اند ویژگیهایی از قبیل ظرفیت‌، قابلیت و رشد ادامه دار در آنها مشاهده می‌گردد؛
5) وجود بوروكراسی « مدرن » قوی در یك سیستم سیاسی كه نهادهای سیاسی آن عموماً ضعیف هستند به نوبه خود یك مانع عمده در سر راه توسعه سیاسی محسوب می شوند؛
6) در نظامهای سیاسی سنتی،نخبگان سیاسی از میان منابع سنتی مشروع برخاستند كه بیشتر مذهبی هستند؛
7)ضعف مشاهده شده در فرایند هماهنگی در نظام مدیریت دولتی ایران ، می‌تواند به دلیل نامشخص بودن مراجع سیاستگذار و تصمیم گیر باشد؛
8)تحول اداری از جمله تحول در هدفها، ارزشها ، تصمیم گیری و ساختار تشكیلات می تواند منوط به تحول و دگرگونی نظری و كلامی، نسبت به شیوه نگرش مسئولان در امور حكومت و دولت باشد؛
9)با اطمینان می توان ادعا كرد كه تحول در اندیشه مسئولان نهادهای سیاسی نسبت به حكومت، موجب طرح تحول اداری در شرایط موجود شده است؛
10)طرح تحول در شرایط موجود ، می‌تواند در نتیجه فعال شدن و سر برآوردن جناحهای سیاسی و انگیزه رشد و ارتقای كارآیی و اثر بخشی سازمانهای دولتی توسط مسئولان نهادهای سیاسی باشد؛
11)انتظار می رود كه تحول اداری به تنهایی و بدون انجام اصلاحات سیاسی در شرایط موجودامید رسیدن به توسعه را كاهش دهد.
ب- یافته های حاصل از تجزیه و تحلیل سیستمی ( ساختاری-كاركردی):
در این قسمت نتایج حاصل از مطالعه با رویكرد ساختاری-كاركردی از ابتدای سال 1285ه-ش تاسال1357و از پیروزی انقلاب اسلامی تا سال 1380 درد و بخش به شرح زیرآورده شده است:
بخش اول : از استقرار تا پایان انقلاب مشروطه ( 1285 تا 1357 ):
گفتیم كه از سال 1285 با پیروزی انقلاب مشروطه ، تمركز قدرت شاه و دربار و تمركزگرایی دیرینه در ایران در ابعاد و جنبه‌‌های گوناگون جای خود را به تمركززدایی و توزیع قدرت داد. از یك سو با ایجاد مجلس و نظام پارلمانی و تكوین نظام نوین حقوقی ، قوه قضاییه در كنار ساختار اجرایی موجود شكل گرفت و از سوی دیگر، مناسبات این قوا به گونه‌ای مستقل و متمایز تنظیم گردید.
به طور خلاصه نتایج و یافته های حاصل از تجزیه و تحلیل سیستمی نظام سیاسی-اداری به شرح زیر است:
1) از سال 1285 (ه ش) با پیروزی انقلاب مشروطه و ظهور و مؤلفه های توسعه سیاسی ، بیشتر تحول و دگرگونی به صورت تمركز زدایی در نظام سیاسی-اداری نمایان شد؛
2)تمركز زدائی در سطوح جغرافیایی عمدتاً با شكل گیری انجمنهایی در ایالات و ولایات كشور صورت گرفت . ولی با كودتـای سوم اسفنـد ماه1299 (ه-ش) وآغازتوسـعه نیافتـگی نوین سیاسی ایران ، اغلب جریان اصلاحات و تحول در جهت تمركز قدرت، قرار گرفت و در دوره رضا شاه مؤلفه های توسعه سیاسی همچون مشاركت سیاسی ، دموكراسی ، كثرت‌گرایی‌، و امثال آن را نمی‌توان مشاهده كرد. در این دوران، تحولات اداری واصلاحات اغلب در نظام اداری، سازمانها و دستگاههای دولتی صورت گرفته كه بیشتر در جهت تمركز گرایی و اقتدار بوده است؛
3)با خروج رضا شاه از صحنه سیاسی كشور و ایجاد فضای باز سیاسی در شهریور 1320 ، یكباره تمركز قدرت از بین رفت و دور تازه تمركز زدایی در ساختار سیاسی-اداری كشور آغاز شد. اوج تمركز زدایی كه نتیجه توسعه یافتگی سیاسی حاصل از زمان دكتر محمد مصدق بود، در دو سال آخر نخست وزیری او تبلور یافت. « كاتوزیان» درباره این تقارن می نویسد : « به هر حال چشمگیر تر از همه اصلاحات مصدق ، شاید قانونی باشد كه او در مورد تمركز زدایی قدرت سیاسی و تصمیم گیری ، مشاركت همگانی در فرایندهای اجتماعی و سیاسی دموكراتیزه كردن قوانین ، ادارات و ارتش و اقداماتی در جهت حمایت از مردم عادی باقی گذاشت.
4) در سال های 1332 تا 1339 و طی سالهای 1342 تا 1357 ما شاهد تقارن مؤلفه‌های توسعه نیافتگی سیاسی در ساختار سیاسی– اداری كشور به سمت تمركزگرا هستیم. شاید بتوان ادعا كرد كه طی سالهای 1339 تا 1342 و یك مقطع كوتاه شاهد سومین دوره توسعه یافتگی سیاسی و تمركززدایی در ساختار سیاسی – اداری بوده‌ایم؛
5) مهمترین موانع توسعه سیاسی در دوران رژیم پهلوی را می توان در موارد زیر دانست:
الف : افزایش كنترل حكومت بر منابع قدرت ، احتمال مشاركت و رقابت سیاسی را كاهش داده و مانع توسعه سیاسی شده است؛
ب- جامعه مدنی مردد و ضعیف و وجود شكافهای آشتی ناپذیر در جامعه مانع وصول به اجماع كلی درباره اهداف زندگی سیاسی گردید و از تكوین چارچوبهای لازم برای مشاركت و رقابت جلوگیری می كند و به استقرار نظام سیاسی غیر رقابتی یاری می رساند؛
ج- فرهنگ سیاسی رقابت ستیز ، را می توان مبتنی بر حكم و اطاعت از بالا به پایین و مقدس بودن حكومت در ایران دانست. یعنی اینكه قدرت اساساً نهـادی مقـدس به شمـار آمده وهرگاه میان قدرت و قداست مذهبی فاصله ای به وجود آمده ، تزلزل اساسی قدرت و مشروعیت، شورش را به دنبال داشته است.
د- فرهنگ سیاسی ایران به دلایل مختلف و پیچیده ، عمدتاً « فرهنگ تابعیت » در مقابل « فرهنگ مشاركت » بوده است و مجاری جامعه پذیری و فرهنگ پذیری رویهمرفته اینگونه فرهنگ را تقویت می كرده است.
6)سلطنت پهلوی را می توان مصداق یك رژیم نخبگان سنتی دانست. اتكای این رژیم بیشتر بر یك رقابت متعادل بین گروه های مفید متمركز بوده كه مانع مشاركت گسترده مردم در امور سیاسی می‌شده است. این موقعیت پیامدهای عمیقی برای دولت ایران به همراه داشته است به طوری كه رژیم شاه در معرض خطر رو به افزایش قرار گرفت.
7)اصلاحات و نوسازی اداری به تعبیری دو وجه و الزام اصلی دارد . وجه اول به مدیریت نظام و آگاهی و پایبندی آن به اصلاحات مربوط می‌شود كه پیگیری و تداوم آن راسبب می گردد. وجه دوم ، به جامعه و ساختارهای صنعتی، بازرگانی و مدیریتی آن بر می گردد. یعنی مملكت باید از مراحل سنتی گذر كرده و به مرحله توسعه صنعتی و بازرگانی ، شهرنشینی و تشكیل كم و بیش جامعه مدنی و ایجاد نهادهای مستقل از دولت رسیده باشدكه بتواند متقاضی سازمانهای نوین و كار آمد بشود. در این صورت است كه نظام ناچار می شود به این تقاضا پاسخ دهد . پس اصلاحات اداری ، از حالت جریانی كه صرفاً از بالا هدایت شود ، خارج شد و به صورت جریانی دوجانبه در می آید (دربالا از سوی حاكمیت ، و درپایین از سوی نهادهای مدنی و تجاری و صنعتی ). این نهادها باید احساس كنند كه پیشرفتشان منوط به وجود بوروكراسی كارآمد و مدیریت امور عمومی نوین است. دولت هم باید احساس كند كه ترقی جامعه و پیشبرد برنامه های رشد و توسعه مشروط به همین شروط است. صرف احساس و آگاهی نظام كافی نیست و هر اندازه هم كه كار با دلسوزی و جدیت پیگیری شود به جایی نخواهد رسید و سرانجام در مرحله ای به ناچار تحت الشعاع روابط و مناسبات سنتی حاكم قرار خواهد گرفت و بالعكس ، چنانچه آگاهی و نیاز به اصلاحات اداری فقط محدود به نهادهای غیر دولتی باشد نیز كار به جایی نخواهد رسید لذاموضوع جریانی است متقابل و دوطرفه.
حال پرسش این است كه در آن سالها چه عواملی به طور عینی مانع از تحقق كامل برنامه اصلاح اداری می شده است و چرا «انقلاب اداری » هم نتوانست از حالت برنامه ای مضحك و فرمایشی خارج شود؟ هر چند كه در قانون استخدام سال 1345 مفاهیم نوین مدیریت امور عمومی – مقولاتی چون شرایط استخدام‌، آموزش كاركنان ، تربیت نیروی انسانی ، تدوین شرح وظایف ، طبقه‌بندی مشاغل ، پرداخت حقوق و دستمزد ، بازنشستگی و از همه مهمتر– شرایط احراز مشاغل مورد توجه قرار گرفت . ولی چرا اصلاحات اداری به نهایت نرسید و امروز هم هنوز دامنگیر ماست ؟ «هدی» معتقد است این اصلاحات با ارزشها و هنجارهای ایرانیان همسو نبوده و در نتیجه یا اثرات نامطلوب برجای گذاشتند و یا هرگز به اجرا در نیامدند .
8 - سلطنت پهلوی نوعاً یك رژیم سنتی راست بود و به قول « جیمز بیل » تاكیدش بیشتر بر« سیاستهای حفظ سیستم » تا ایجاد تغییرات اساسی در سیستم موجود بود. انقلاب سفید شاه مخارج كلانی را كه از محل درآمدهای فوق العاده نفتی تامین می شد و برای سرمایه گذاری زیربنایی به منظور توسعه تاسیسات تولیدی و ارتباطی و گسترش اندازه و تواناییهای نیروهای مسلح هزینه می گشت به كشورمان تحمیل كرد . ولی ویژگی جامعه ایران مانع از آن شد كه این پدیده به داخل توده‌ها جریان پیدا كند .« ماروین زوینز » ایران را جامعه‌ای می دانست كه در آن رشد بیشتر از توسعه بود. (موانع توسعه سیاسی در ایران، 1380)
در رژیم سلطنتی ایران قدرت سیاسی در شخص شاه متمركز بود و نخبگان سیاسی در مجموع ، گروه كوچكی را تشكیل می‌‌دادند كه تعداد آنها به قول «زوینز» با محاسبه رده دوم– كه نقش واسطه بین شاه و غیر نخبگان را با طبقه حاكم بر عهده داشتند و خط مشی شاه را به اجرا در می آوردند از 300 نفر تجاوز نمی كرد. گروه نخبگان سیاسی منتخب همگی عضو گروه نخبگان رسمی نیز بودند و منصب های رسمی در ساختار دولت را در اشغال خود داشتند.
به هر حال، این ساختاری بدقواره بود . هماهنگیهای عملیاتی از طریق مقامهای ذی نفوذ كه به شاه دسترسی داشتند به عمل می‌آمد . بوروكراسی خدمتگذار این رژیم نیز به جای داشتن یك ساختار متشكل بر حسب خطوط كارگزاری قطعه قطعه شده بود .
بخش دوم: یافته های تحقیق ازاستقرارجمهوری اسلامی تاكنون (1357 تا1380):
1) درباره مطالعه و دست یابی به منشور وظایف اساسی دولت و گروه‌بندی و باز توزیعی آن میان وزارتخانه ها ، سازمانها‌، شركتها و سایر الگوهای سازمانی ، كوششهایی حداقل در سه مرحله و برنامه معین صورت گرفته است. ولی به نظر می رسد كه هیچ كدام به نتیجه قطعی و نهایی نرسیده و به یك سند رسمی تبدیل نگردیده است.
2)سیاستهای اجرایی ناظر بر نحوه انجام وظایف و مدیریت امور توسط دولت در بخشهای اعمال حاكمیت و اعمال تصدی در بیشتر موارد اغلب به طور مشخص و كامل تدوین و به طور جدی اجرا نگردیده است.بنابراین، انجام امور و وظایف با اتكا بر استفاده به كار گیری سیاستهای یاد شده، موجبات گسترش حجم تشكیلاتی دولت و بزرگ شدن اندازه آن را فراهم آورده است.
3) در زمینه ممیزی و سامان دهی وظایف و اختیارات و مسؤلیتهای مقامات و ارگانهای ملی و محلی در بیشتر موارد اقدام مؤثر و قانونی صورت نگرفته و مشكل تمركز حل نشده باقی مانده است.
4) ساختار تشكیلاتی دستگاههای دولتی اغلب بر مبنای الگوهای سنتی و ناقص شكل می گیرد و یا تغییر نمی یابد و می توان گفت كه الگوهای مناسب سازماندهی تهیه ، طراحی و مورد استفاده قرار نگرفته است.
5)در زمینه مهندسی و اصلاح فرایندها و روشهای عمومی و اختصاصی انجام كار ، به جز تهیه و تصویب و ابلاغ پاره ای از احكام قانونی و دستور العملهای اجرایی ( جز در موارد معدود) اقدام مؤثر و قابل توجهی مشاهده نمی شود.
6)تعداد كاركنان دولت از سال 1357 تا سال 1378 از 556 هزار و 873 نفر به دو میلیون و 252 هزار و 625 نفر افزایش یافته و رشدی حدود 4 برابر را نشان می دهد كه حاكی از بزرگ شدن اندازه دولت طی دو دهه گذشته است. حال آنكه رشد جمعیت كشور در این فاصله كمتر از دو برابر بوده است.
7) طی دو دهه گذشته ساختار و تركیب نیروی انسانی دولت در مقاطع تحصیلی لیسانس و بالاتر روند رو به رشدی را نشان می دهد به طوری كه این روند در سال 1358 بالغ بر 3/10 درصد و در سال 1378 ،5/22 درصد نیروی انسانی دولت ( تقریباً دو برابر) را شامل می شود. مع الوصف كماكان بخش عمده ای از كاركنان دولت ( 5/77 درصد) را نیروهای انسانی با سطح تحصیلات نازل تشكیل می دهد.
8)تعداد شركتهای دولتی در مقایسه با سال 1357 از 168 شركت به 502 شركت بالغ گردیده است( با سه برابر رشد نسبت به سال 1357).
9) در سال 1355 نسبت شاغلان عمومی به كل شاغلان 19 درصد بوده كه این رقم در سال 1380 به 7/33 درصد رسیده است. این نسبت بیانگر افزایش سهم دولت از ظرفیت سطح اشتغال كشور است.
10) شرایط احراز مشاغل مدیریتی نسبت به سالهای قبل از پیروزی انقلاب اسلامی آسان‌تر گردیده است و تعداد پست‌‌های مدیریتی طی دو دهه گذشته 60 درصد رشد داشته است.
11) مبانی و اصول حاكم بر قوانین و مقررات عمومی اداری و مالی از جمله قانون استخدام كشوری، قانون محاسبات عمومی، قانون تخلفات اداری و غیره تغییر اساسی و چشمگیری پیدا نكرده است.
12)اقدامات موردی در زمینه اصلاح قوانین و مقررات اداری و استخدامی با جهت گیری تسهیل انجام امور در حد نسبتاً وسیعی صورت گرفته كه حاصل آن تعدد و تكثر قوانین و مقررات بعضاً منسوخ بوده است و به رویكرد اصلاح موردی و جزئی در قوانین و مقررات اداری بیش از رویكرد تغییرات بنیادی توجه گردیده است.
13)اتخاذ تصمیمات قانونی عمدتاً یك جانبه، برای كاهش سن بازنشستگی و در رابطه با حقوق و مستمری مشتركان نظامهای بازنشستگی در بخشهای كشوری ، لشكری‌، كارگری ، منابع مالی صندوقهای مربوطه را به طور جدی تهدید و آنها را با خطر ورشكستگی روبه رو ساخته است.
14)مطالعات و بررسی‌های نظری و كاربردی ارزشمند ، به ویژه در زمینه مطالعات تطبیقی، پیرامون نظام اداری و مؤلفه های آن صورت پذیرفته كه باید در جای خود در طراحی و ساخت آفرینی، اصلاح و بهبود وضع موجود مورد بهره برداری قرار گیرد.
15)در چند سال اخیر ، شبكه مدیریتی و ارتباطی مناسبی برای انجام اصلاحات اداری و برقراری روابط مؤثر و سازنده فیمابین سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور و دستگاههای اجرایی ملی و استانی طراحی و استقرار یافته است.
16)به منظور توسعه و بهسازی نیروی انسانی بخش دولتی ، به ویژه در زمینه های گزینش نیروی انسانی ، آموزش، با گرایش به دوره های آموزشی بلند مدت، ارزشیابی و مدیریت عملكرد كاركنان و برخورد با تخلفات كاركنان ، اقدامات گسترده ای صورت گرفته است كه نتایج مثبت و در عین حال پیامدهای منفی نیز به همراه داشته است.
17) ویژگیها و خصوصیات نظام اداری در وضع موجود عبارتند از :
بخشی نگری و درون گرا - تحول گریز و محافظه كار – مشاركت ناپذیر ، خود محور و افزون طلب – مداخله گر، مجری، رقابت‌ناپذیر و دولت مدار – تمایل به حفظ وضع موجود مقاومت در قبال تحول و نوسازی – عدم تمایل به مشاركت پذیری و شفاف نشدن عملكردها
18) مشكلات اساسی نظام سیاسی - اداری عبارتند از :
الف – عدم تدوین و بازنگری و نقش دولت متناسب با احكام قانون اساسی؛
ب- عدم تفكیك و طبقه بندی وظایف دولت به امور حاكمیت ، هدایت و راهبری و تصدی گری و اجرا ؛
ج- عدم گرایش دستگاههای دولتی به واگذاری امور و جلب مشاركتهای مردمی؛
د- عدم تبعیت تشكیلات داخلی دستگاههای دولتی از ضوابط علمی و تجربی معتبر و افزایش غیر منطقی سطوح مدیریت؛
ه- پیچیدگی و تعدد مراجع و تمركز اختیارات تصمیم گیری ؛
و- عدم رعایت قانونمندی و ضابطه‌گرایی و شایسته سالاری در انتصاب كاركنان و عزل مدیران فاقد كارآیی و نوآوری ؛
ز- عدم پاسخگویی دستگاههای دولتی در قبال جامعه و اتخاذ رفتار كارفرما مآبانه با مراجعان و مردم؛
ح ـ وجودقوانین ومقررات متنوع وگوناگون در مورد موضوعهای خاص.
19)اهم مشكلات نظام اداری در حال حاضر به شرح ذیل است:
- عدم فقدان تعریفی صحیح و قطعی از دولت و رشد نامتناسب كمی كاركنان دولت و عدم پاسخگویی حجم فعلی آن در برخی از امور؛
- عدم نبود تعریفی دقیق و قطعی میان وظایف ملی و استانی و غیر ذاتی بودن اختیارات مقامات محلی؛
-توزیع نامتناسب وظایف بین دستگاههای اجرایی از نظر اختلاط در سیاستگذاری و اجرا ؛
- عدم وجود نظام ارزیابی عملكرد دستگاههای اجرایی؛
- فقدان رابطه منطقی میان سیاستهای كلان نظام در حوزه مدیریت و اداره امور كشور با خط مشی های اجرایی و اقدامات عملی ؛
- نظام اداری ایران دارای ماهیت ناهمگون بوده و آمیزه ای از فرهنگ سنتی رابطه گرا با نظام اداری بر گرفته از فرهنگ صنعتی ضابطه گراست؛
- توسعه نیافتگی سیاسی باعث گردیده تا نقش سیاستگذاری وزیران و رؤسای سازمانهای مستقل در تركیب هیئت دولت آگاهانه یا ناآگاهانه تحت الشعاع نقش اجرایی آنها در دستگاههای مربوطه قرار بگیرد؛
- نظام اداری در تعیین و تبیین سیاستهای كلی و نیز سیاستهای دفاعی و امنیت ملی در چارچوب سیاستهای كلی نظام مشاركت فعالی نداشته و با شورای امنیت ملی ارتباط تعاملی چندانی ندارد؛
- نظام مدیریت اجرایی گویای آن است كه این نظام دیوان سالار دچار عوارض فقدان روحیه مشاركت جویی و مشاركت پذیری ، انتقاد پذیری ، تمركز زدایی ، انعطاف پذیری و روحیه پاسخگویی به مردم است.
- اهتمام به برقراری فرایندهای عزل و نصب و جذب و به كارگیری مدیران كارآمد بسیار حیاتی است اما در نبود توسعه سیاسی و فضایی همانند احزاب سیاسی كه ضمن تربیت نیروهای سیاسی ، تواناییهای آنها را در معرض شناخت قرار دهند. نظام سیاسی در جهت تحقق شایسته سالاری نمی‌تواند چندان موفق باشد.
- در تاریخ معاصر ایران معمولاً بین نخبگان فكری و اجرایی فاصله وجود داشته است. این فاصله باعث گردیده نخبگان فكری بیشتر ایده آل گرا و ذهنی و با واقعیات جامعه كمتر آشنا باشند.
- میزان مشاركت جویی و مشاركت پذیری در دستگاههای اجرایی كشور بسیار پایین بوده و این امر ضمن ممانعت استفاده از مشاركت مردم ، امكان كاستن از تصدی امور توسط دولت و واگذاری امور اجرایی به مردم را كاهش داده است .
- تمركز بیش از حد امور در دستگاههای ستادی و عدم پیش بینی اختیارات مناسب و قانونی برای سطوح اجرایی ، اغلب ارتقای نقش و مسؤلیتهای راهبردی دولت را غیر ممكن ساخته و جنبه‌های اعمال حاكمیت‌، سیاستگذاری، حمایت و نظارت دولت را تضعیف كرده است.
- توسعه نیافتگی سیاسی باعث شده تا قوای سه گانه كشور علی رغم داشتن پیوستگی ، با ضعف رابطه منطقی از جهت تأثیر پذیری و تأثیر گذاری بر همدیگر در برنامه ریزیهای داخل قوه مواجه باشند. به طوری كه به نظر می‌رسد یك ارتباط تعریف شده علمی بین سه قوه وجود نداشته و فعالیتهای سه قوه فاقد همپوشی لازم است.
- به نظر می رسد در سیاستهای كلی و برنامه های توسعه كشور ، جهت‌گیریهای قانونی و قضایی چندان مورد توجه قرار نگرفته و موجب تلقی های غیر سازنده‌ای از استقلال قوا در اذهان و عملكرد قوای مقننه و قضاییه شده است.
- با توجه به برنامه دولت مبنی بر توسعه سیاسی و قانون گرائی می توان وضعیت سیاسی ایران را در شرایط فعلی بدین صورت ترسیم كرد:
1 - با توجه به تحولاتی كه در طول 23 ساله انقلاب اسلامی اتفاق افتاده است مشروعیت نظام سیاسی افزایش چشمگیری داشته است.
2 - پس از استقرار جمهوری اسلامی ایران، بسیج سیاسی دوران انقلاب در حال تبدیل شدن به مشاركت سیاسی بوده و به نظر می رسد كه در شرایط فعلی روند تكاملی را طی می كند.
3 - نگرش مناسب دولت جمهوری اسلامی ایران و روند توجه به واقعیتهای موجود و استفاده از نیروهای بومی در مسولیتهای محلی و منطقه ای مثبت بوده و می تواند باعث مشاركت آنها در فرایندهای سیاسی و در نتیجه تقویت هویت جمعی، ملی و ثبات و امنیت گردد.
4 - اگر چه اقتدار گرایی ریشه در فرهنگ عمومی داشته و از گذشته تاریخی تداوم یافته است ، اما با افزایش آگاهیهای عمومی در سالهای پس از انقلاب اسلامی در اذهان جامعه و با ایجاد فضای باز سیاسی در 4 سال گذشته به نظر می رسد دولت به عنوان نماینده امور عمومی موظف به پاسخگویی شده است. اما هنوز این امر در نظام اداری نهادینه نگردیده و بسیاری از مسؤلان توجه بایسته ای به این امر مهم ندارند.
تحول اداری بدون اصلاحات در نهادهای سیاسی در شرایط موجود و رابطه‌اش با نظام سیاسی به نتیجه نمی رسد زیرا :
- نهادهای سیاسی در تعیین نوع نظام اداری نقش زیادی می توانند داشته باشند؛
- با توسعه نهادهای سیاسی بهتر می توان نظام سیاسی را كه دارای بوروكراسی حاكم مسلط است متوازن و متعادل كرد؛
-تحول اداری بدون توسعه نهادهای سیاسی در حال حاضر موجب افزایش هر چه بیشتر قدرت بوروكراسی شده و در نهایت به احتمال زیاد موجبات عدم تعادل نظام حكومتی را فراهم خواهد كرد؛
-توسعه نیافتگی سیاسی اغلب موجب تغییر زود هنگام و تداوم ساختاری در سطوح بالا و میانی سلسه مراتب سازمانی در بوروكراسی گردیده و تغییرات متناوب و سریع مقامات رسمی و مسئول در نظام اداری را در سطوح مختلف موجب می شود.
20)اهم موانع تحول اداری در شرایط موجود عبارتند از :
الف- نداشتن مدیریت تحول در سطح كلان: پیام اكثر اصلاحات موفق و ناموفق اداری در جهان آن بوده است كه تحول به ندرت از طریق شانس یا تصادف به دست می آید، بلكه نیازمند « مدیریت تحول» است.
ب- مقاومت گروههای متأثر از اصلاحات : زیان بران اصلاحات و ذی نفعان وضع موجود.
ج- اختلاف نظر در خط مشی ها و راهكارهای تحول اداری.

نتیجه گیری و پیشنهادات :
نتایج به دست آمده نشان می دهد كه نظام اداری و تحولات آن تحت تاثیرنظام سیاسی و فضای باز یا بسته سیاسی آن كشور قرار دارند. در صورتی كه هدف تحول اداری عبارت است از « انطباق توانمندیها و قابلیتهای نظام اداری با نقش یك دولت مطلوب و ایده آل است ». این امرامكان پذیرنیست مگر اینكه ابتدا توسعه نهادهای سیاسی را بر توسعه اقتصادی و اداری مقدم بدانیم و اصلاحات سیاسی را حداقل همزمان با تحول اداری در برنامه كار دولت قرار دهیم. و به دنبال نظام اداری توسعه ، همزمان اصلاحات سیاسی ؛ دولت مطلوب و ایده آل را پیگیری کنیم.
موفقیت تحول اداری در صورتی تضمین می گردد كه مدیریت و راهبری آن بر عهده كسانی باشد كه عزمی راسخ و دیدگاهی روشن و مقبول نسبت به آینده و مسیر حركت اصلاحات داشته باشند و آن میسر نمی گردد مگر در سایه فضای باز سیاسی و انجام اصلاحات در نهادهای سیاسی‌، به خصوص نهادهای سیاسی حكومتی‌، آزادی انجمنها ، احزاب و … و داشتن مدیریت تحول در كشور؛ تا در پناه این آزادی و فضای باز سیاسی ، به نقد و بررسی برنامه‌های اقتصادی ، سیاسی ، فرهنگی و… بپردازند.
تحقیق حاضر نشان می دهد :
- گروه های متاثر از اصلاحات در مقابل تحولات اصلاحی مقاومت می كنند و زیان بران اصلاحات و ذی نفعان وضع موجود ؛ با مقاومت در مقابل اصلاحات اداری مانع تحقق آن می گردند.
- اختلاف نظر در هدفها ، چشم‌اندازها و آینده مطلوب نظام اداری در سطح كلان كشور و عدم همگرایی در میان مسئولان در این زمینه به چشم می خورد.
- اختلاف نظر و عدم همگرایی در تعیین خط مشی ها و راهكارهای تحول اداری خود ناشی از محیط سیاسی ناآرام و توسعه نیافتگی سیاسی و ... است.
- عدم تدوین و بازنگری لازم در وظایف و نقش دولت متناسب با احكام قانون اساسی؛
- عدم تفكیك و طبقه بندی وظایف دولت به امور حاكمیت ، هدایت و راهبری و تصدی گری و اجرا ؛
- عدم گرایش دستگاه های دولتی به واگذاری امور و جلب مشاركتهای مردمی ؛
- تفكیك نكردن حدود و اختیارات و وظایف مقامات ملی ومحلی و تمركز بیش از حد اختیارات در حوزه مركزی؛
- رعایت نكردن قانونمندی و ضابطه‌گرایی و شایسته سالاری در انتخاب كاركنان و عزل مدیران فاقد كارایی و نوآوری؛
- پیچیدگی و تعدد مراجع و تمركز اختیارات تصمیم گیری ؛
- عدم پاسخگو نبودن دستگاه‌های دولتی در قبال جامعه و اتخاذ رفتار كارفرمامآبانه با مراجعان و مردم ؛
- عدم فقدان تعریفی صحیح و قطعی از دولت و رشد نامتناسب كمی كاركنان دولت؛
- منطبق نبودن فرهنگ سازمانی، باورها و نگرشهای غالب با مبانی اعتقادی‌، ارزشی و نیاز ها و الزامات نظام اداری؛
- فقدان رابطه منطقی میان سیاستهای كلان نظام در حوزه مدیریت و اداره امور كشور با خط مشی های اجرایی و اقدامات عملی .

منابع و مآخذ:
1 - آلموند، گابریل و دیگران‌، « چارچوبی نظری برای بررسی سیاست تطبیقی» ترجمه علیرضا طیب ، انتشارات مركز آموزش مدیریت دولتی- چاپ اول تهران 1376
2 - بشیریه ، حسین « آموزش دانش سیاسی» نشر نگاه معاصر، تهران ، 1380
3 - بشیریه ، حسین « موانع توسعه سیاسی در ایران» نشر نگاه معاصر، تهران ، 1380
4 - ترنر ، مارك و هیوم، دیوید« حكومتداری ، مدیریت و توسعه» ترجمه دكتر عباس منوریان، مركز آموزش مدیریت دولتی – تهران 1372
5 - رفیع پور، فرامرز« توسعه و تضاد» تهران، دانشگاه شهید بهشتی، 1377
6 - سازمان امور اداری و استخدامی كشور« برنامه راهبردی تحول نظام اداری» تهران ، 1378
7 - سازمان امور اداری و استخدامی كشور « بررسی و شناخت نظام اداری كشور‌» تهران ، 1380
8 - وزارت كشور« سالنامه های آماری سالهای 1345، 1358، 1360»
9 - صادق پور، ابوالفضل« نظریه بوروكراسی» تهران، انتشارات مركز آموزش مدیریت دولتی 1357
10 - فخیمی، فرزاد« تحولات سازمانهای دولتی ایران از مشروطیت تا امروز» نشر فرهنگی، تهران، سال 1370
11 - قاضی، دكتر ابوالفضل« حقوق و نهادهای سیاسی » تهران 1370
12 - قوام ، عبدالعلی « چالشهای توسعه سیاسی» تهران ، قومس ، 1379
13 - كاظمی، دكتر سید علی اصغر «‌مدیریت سیاسی و خط مشی دولتی» تهران‌، 1379
14 - ملیكف «استقرار دیكتاتوری رضا خان در ایران» ترجمه سیروس ایزدی، تهران‌، 1358
15 - نجاتی، غلامرضا « تاریخ سیاسی 25 ساله ایران‌( از كودتا تا انقلاب) » جلد اول ، تهران 1371
16 - هالیدی ، فرد« ایران، دیكتاتوری و توسعه» ترجمه محسن یلفایی و علی طلوع، تهران انتشارات علم، 1358
17 - هدی، فرل « نظامهای اداری تطبیقی» ترجمه دكتر غلامرضا معمارزاده ، تهران 1381
18 - كاتوزیان، «مصدق و نهضت ملی ایران»، نشر «بی جا» اتحادیه انجمنهای اسلامی دانشجویان در اروپا، 1365
19 - دكتر حسین بشریه، موانع توسعه سیاسی در ایران، نشر نگاه معاصر، تهران 1380
محمد عسگری ساجدی: عضو هیئت علمی دانشگاه فیروزكوه

ارسال به