جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام در فرایند قانون گذاری
مقدمه:
از دیدگاه حقوقی، آنگاه دولت انتظام می یابد و مصالح جمعی ملت تأمین و حقوق فردی و اجتماعی آنان تضمین می شود كه «قانون» محور امور قرار گیرد و دولت بر مدار آن بچرخد. دولت قانون مدار،دولتی است كه رابطة تنگاتنگ با حقوق پیدا می كند؛ تا آنجا كه «دولت» و «قانون» همچون زوجی جداناشدنی نمودار می شوند. در این دولت، در سایة حقوق و قانون، عدالت پا به عرصة وجود می گذارد و فراگیر می شود. قانون به اندازه ای اهمیت دارد كه می توان گفت: قانون، علت تامة پیدایش حكومت است، به گفتة ارسطو:
«آنجا كه قانون معتبر نباشد،نشانی از حكومت نیست، چون در هر حكومتی باید قانون بر كارها حاكم باشد.» [1]
در دولت قانون مند،نظام قانون گذاری یعنی مجموعة ارگان ها،مقامات و تشكیلات صالح برای قانون گذاری كه در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده و با شایستگی به ایفای وظیفه می پردازند؛ هر نهادی در محدودة مجاز قانونی، دست به وضع قانون زده و از تجاوز به وظایف دیگر نهادها باز می ایستد.
پیش بینی نظام قانون گذاری در قوانین اساسی، در راستای احصای انحصاری مراجع شایسته ء قانون گذاری است و آنگاه كه این نظام مورد خدشه قرار گیرد و خارج از آنچه در قانون اساسی آمده است، دستگاه های دیگری در این امر خطیر و سرنوشت ساز مداخله كرده و دست به وضع قانون بزنند نباید انتظاری جز هرج و مرج، بی نظمی، قانون گریزی و سرگردانی مردم داشت.
البته هرچه مراجع قانون گذار محدودتر و بسیطتر باشند،فرایند قانون گذاری نیز شفاف تر و ساده تر شده و از تصویب قوانین موازی، معارض و متضاد پیش گیری می شود و به عكس هرچه تعداد این نهادها بیشتر باشد احتمال تصویب این گونه قوانین بیشتر است كه نتیجة آن چیزی جز سردرگمی مجریان امور،مردم و محاكم نخواهد بود.
این مقاله درصدد است پس از تبیین مفهوم قانون، فرایند قانون گذاری در جمهوری اسلامی ایران را به اختصار ترسیم نموده، آنگاه به این چند پرسش پاسخ گوید كه:
اولاً: نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در فرایند قانون گذاری چیست ؟
ثانیاً: آیا این مجمع، می تواند قانون وضع كند؟
توضیح آن كه: از زمان تشكیل این نهاد حقوقی و در پی اقدامات به عمل آمده از سوی آن، این پرسش ها همواره موضوع بحث و بررسی مراكز علمی - حقوقی و حقوق دانان قرار گرفته و نظریات گوناگونی ابراز شده است.
گفتار نخست: مفهوم قانون و فرایند تصویب آن بند نخست: مفهوم قانوندر مورد قانون، به عنوان یك منبع مهم قواعد حقوقی، تعاریف و تقسیم بندی های مختلفی به عمل آمده است. [2]
اكنون به تناسب بحث، تقسیم بندی های مربوط به معنا و مفهوم قانون ارائه می گردد:
الف) مفهوم صوری و ماهوی قانون قانون در معنای گستردة خود،مفهومی معادل قاعدة حقوقی است و باید اوصاف آن را دارا باشد؛ ولی در معنای دقیق و خاص، باید مفهوم صوری و ماهوی آن را از هم باز شناخت.
1. معنای صوری
قانون بدین معن،اعتبار خود را از صورت و تشریفات وضع آن می گیرد و در تعریف آن می توان گفت:
«حكمی است كه از طرف مقام صالح دولت برای قانون گذاری و بر طبق تشریفات مقرر در قانون اساسی وضع شده است.[3]
تعیین مقام صالح برای قانون گذاری نیز بر عهدة قانون اساسی است كه در بند مستقلی به آن خواهیم پرداخت. البته روشن است كه در این تعریف و تعاریف بعدی، از «دولت» معنای عام آن ـ یعنی مجموع قوای سه گانه اراده شده است.
2. معنای ماهوی
قانون به معنای ماهوی «صورتی از قاعدة حقوقی است كه به وسیلة مقام صالح دولتی و به منظور اجرای قوة قانون گذاری یا اجرایی نوشته می شود.» در این معن،چون قانون صورتی مكتوب از قاعدة حقوقی است، باید عام و مجرد از خصوصیت های فردی، اما دائمی و الزام آور باشد. [4]
در منابع حقوق، هنگامی كه سخن از «قانون» می شود،مقصود معنای ماهوی آن است؛ چرا كه كلیه مقررات الزام آور كلی، دارای ضمانت اجرا والزام آور را شامل می شود و مقررات فردی و خاص را از شمول، خارج می سازد.
ب) معنای عام و خاص قانون1. معنای عام قانون
مفهوم ماهوی قانون كه بیان شد و معنای عام آن به یكدیگر شبیه هستند.به طور كلی قانون در این معن،در برابر عرف به كار می رود و «مقصود،تمامی مقرراتی است كه از طرف یكی از سازمان های صالح دولت وضع شده است، خواه این سازمان، قوة مقننه یا رئیس دولت یا یكی از اعضای قوة مجریه باشد. پس در این معنای عام، قانون شامل تمام مصوبات مجلس وتصویب نامه ها و بخشنامه های اداری نیز می شود.» [5]
گفتنی است برخی از مصوبات مجمع، نظیر «حل معضلات نظام» (بند 18ص 110) و «تعیین سیاستهای كلی نظام» (بند 11ص 110) تحت این مفهوم یعنی معنای عام قانون قرار می گیرند كه بعداً به آن ها خواهیم پرداخت.
2. معنای خاص قانون
در اصطلاح حقوقِ اساسی ما،قانون به قواعدی گفته می شود كه یا باتشریفات مقرر در قانون اساسی به وسیلة مجلس شورای اسلامی وضع شده است، یا از راه همه پرسی به طور مستقیم به تصویب می رسد. [6] در این معنا، قانون مفهوم ویژه ای دارد كه با تصمیمات و مصوبات قوه مجریه و سایرمقامات و مراجع صالح برای وضع مقررات متفاوت است و نباید آن ها را به جای هم استعمال كرد.
در اینجا لازم است به این نكته بپردازیم كه منظور ما از «قانون» در این مقاله، قانون به مفهوم صوری و معنای خاص آن است. با این توضیح كه اصولاً در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، محلی برای مجمع تشخیص مصلحت نظام، نسبت به وضع قانون به معنای عام؛ یعنی قوانین و مقررات مصوب از سوی سایر مراجع صلاحیت دار،پیش بینی نشده است.
بند دوم: مراجع صلاحیت دار وضع قانون
در این بند،صرف نظر از مباحث فلسفی كه در این بحث وجود دارد [7] به اجمال اشاره می شود كه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تشریع (قانون گذاری) را ابتدا به خدای یكتا اختصاص داده [8] و در ثانی وحی الهی راعاملی برای بیان قوانین برشمرده است [9] و در مرحلة سوم در ادامة تشریع وحاكمیت الهی، حاكمیت انسانی را پذیرفته و قوای سه گانه را ناشی از حق حاكمیت انسان بر سرنوشت اجتماعی او دانسته است. [10] این قانون، ادارة اموركشور در جمهوری اسلامی ایران را با اتكا به آرای عمومی می داند. [11] بر این مبنا منشأ كلیه قوا و امور و شؤون كشور باید به طور مستقیم یا غیر مستقیم، براساس رأی و نظر مردم باشد؛ از جمله «قوة مقننه جمهوری اسلامی، نهادی است كه ریشه در آرای عمومی دارد و بر طبق ضوابط اساسی مدوّن، سهم قابل توجهی از حاكمیت در نظام سیاسی كشور را اعمال می نماید. قوة مقننه، حق خدادادی مردم و مظهر ارادة عام ملت است، كه در آن، سرنوشت اجتماعی و سیاسی مردم رقم می خورد و برنامة زندگی آنان پس از برخورد اندیشه ها،كاوش ها و مذاكره، تبادل افكار و بالأخره كسب اكثریت آرا به صورت مجموعه ای مدوّن در مجاری اجرا قرار می گیرد.» [12]
مطابق قانون اساسی، اعمال قوة مقننه از سوی مردم به دو گونه پیش بینی شده است؛ 1.غیرمستقیم و از طریق مجلس شورای اسلامی 2. از راه مراجعة به آرای عمومی و همه پرسی.
الف) مجلس شورای اسلامی به موجب اصل 58 قانون اساسی:
«اعمال قوة مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است كه از نمایندگان منتخب مردم تشكیل می شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی كه در اصول بعد می آید، برای اجرا به قوة مجریه و قضائیه ابلاغ می گردد.»
در ادامه این گفتار،به مراحل و چگونگی قانون گذاری از سوی مجلس خواهیم پرداخت.
ب) همه پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم اصل 59قانون اساسی در این مورد مقرر كرده است:
«در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممكن است اعمال قوة مقننه از راه همه پرسی و مراجعة مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. درخواست مراجعة عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.»
به موجب این اصل، ممكن است قانون گذاری با مشاركت مجلس و مردم اعمال شود كه به منظور اجرای آن «قانون همه پرسی در جمهوری اسلامی ایران» در4/4/1368 به تصویب رسیده است. لیكن تاكنون موردی برای اجرای آن؛ یعنی استفسار عمومی، ضرورت نیافته است كه این امر ممكن است به دو دلیل باشد؛ اول این كه، مسألة «بسیار مهم» كه ضرورت مراجعه به آرای عمومی را احراز كند،تحقق نیافته است و دوم آن كه با وجود مجلس دائمی و صلاحیت عام [13] آن در قانون گذاری، نیازی به برگزاری همه پرسی نبوده است.
خاطرنشان می سازد به موجب مادة 36 این قانون، رئیس جمهور یا یكصد نفر از نمایندگان مجلس می توانند پیشنهاد همه پرسی دهند كه در هر صورت پس از تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس، به اجرا گذاشته خواهد شد. نكتة شایان توجه دیگر آن است كه مردم در تنظیم و تدوین متن مواد یا ماده قانون نقشی ندارند واظهار نظر آن ها محدود به رأی «آری» یا «نه» است. كه البته این امر كاملاً منطقی و قابل توجیه می باشد؛ چه این كه اعمال نظر میلیون ها نفر در متن یك قانون عملاً غیرممكن است.
به هر ترتیب این شیوه قانون گذاری از موضوع بحث این مقاله خارج است. در زیر،سایر نهادهایی كه به موجب قانون اساسی می توانند اقدام به وضع قانون به معنای عام نمایند معرفی می شود:
ج) سایر مراجع و نهادهای قانون گذاری (به معنای عام)همچنان كه گفته شد،منظور ما از «قانون» قانون به معنای خاص آن می باشد؛ یعنی مقرراتی كه با طی تشریفات قانونی به تصویب قوه مقننه (مجلس شورای اسلامی) می رسد و سایر انواع مقررات، از موضوع بحث خارج است و مجمع تشخیص مصلحت نظام در تصویب آن ها نیز نقشی ایفا نمی كند. لیكن برای كامل نمودن بحث، سایر مراجع و نهادهایی را كه به نوعی با مجوز قانون اساسی قانون گذاری می كنند،نام می بریم؛ با این مقدمه كه قانون گذار اساسی جمهوری اسلامی ایران، قانون گذاری را از شؤون انحصاری مجلس قرار داده و صریحاً در اصل 85مقرر نموده است:
«...مجلس نمی تواند اختیار قانون گذاری را به شخص یا هیأتی واگذار كند....»
در عین حال به دلایل گوناگونی، در همین اصل به برخی نهادهای دیگر،اختیار وضع مقررات داده شده است. اهم این دلایل عبارت است از:
دلایل فنی و تخصصی، دلایل سیاسی، لزوم اجرای آزمایشی قانون قبل از تصویب نهایی آن و لزوم تسریع در تصویب قانون.
بر این مبنا این نهادها را می توان به شرح زیر نام برد:
1. كمیسیون های داخلی مجلسدر ادامة اصل 85آمده است:
«... در موارد ضروری جمجلس ج می تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم [14] به كمیسیون های داخلی خود تفویض كند،در این صورت این قوانین در مدتی كه مجلس تعیین می نماید به صورت آزمایشی اجرا می شود و تصویب نهایی آن ها با مجلس است. همچنین مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دائمی اساسنامة سازمان ها،شركت ها،مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به كمیسیون های ذی ربط واگذار كند.»
2. دولت (شامل هیأت وزیران، هریك از وزرا و كمیسیون های متشكل از چند وزیر)قانون اساسی در اصول 85و 138، به دولت، هیأت وزیران، هریك از وزیران و كمیسیون های متشكل از چند وزیر،اجازه تصویب اساس نامه ها و آیین نامه ها را داده است.
3. شوراهادر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شوراهایی پیش بینی شده است كه هریك به موجب قانون می توانند مصوباتی داشته باشند. این مصوبات نیز در بدنة مقررات و قوانین كشور،از جایگاه ویژه ای برخوردارند و استثنایی بر اصل صلاحیت انحصاری مجلس در امر قانون گذاری محسوب می شود.
این شوراها عبارتند از:
1ـ 3شوراهای اسلامی شهر و روستاموضوع اصل یكصدم تا یكصد و ششم قانون اساسی. حدود،وظایف و اختیارات این شوراها به موجب قانون مربوط،تعیین شده و كلیه مقامات كشوری كه از طرف دولت تعیین می شوند،در حدود اختیارات شوراه،ملزم به رعایت تصمیمات آن ها هستند. [15] قانون اساسی در زمینه شرعی و قانونی بودن تصمیمات شوراها مقرر كرده است:
«تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین كشور باشد.» [16]
2ـ 3 شورای عالی امنیت ملی این شورا نیز از طریق «تعیین سیاست های دفاعی ـ امنیتی كشور در محدودة سیاست های كلی تعیین شده از طرف مقام رهبری» [17] در وضع قوانین و مقررات خاصی شركت می جوید. «مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تأیید مقام رهبری قابل اجراست.» [18]
در پایان این بند خاطرنشان می سازد،علاوه بر نهادهای قانونی كه از آن ها سخن به میان آمد،در قوه مجریه شوراهای متعدد دیگری با عنوان «شورای عالی» كه نوعاً به ریاست رئیس جمهور تشكیل شده است، دست به وضع مقررات می زنند و این توقع وجود دارد كه مصوبات آن ها همانند قانون لازم الاجرا باشد. در حالی كه به نظر می رسد اولاً: تعدد و تكثر این گونه مراجع موجب آشفتگی نظام قانون گذاری در كشور شده است. ثانیاً: هیچ مكانیزم خاص نظارتی بر تصویب مصوبات آن ها وجود ندارد و ثالثاً: ممكن است در مواردی برخلاف نظر قانون گذار یا جلوتر از او موادی مورد تصویب قرار گیرد.
لذا شایسته است نسبت به ساماندهی این شوراها اقدام شود و مكانیزم مشخصی برای نظارت بر مصوبات آن ها از حیث عدم مغایرت با شرع و قوانین كشور پیش بینی گردد. البته وضعیت شورای عالی انقلاب فرهنگی كه با فرمان ولی فقیه تشكیل شده و مصوبات آن در حكم قانون است و وضعیت شوراهایی كه به موجب قانون عادی تشكیل شده اند از سایر شوراهایی كه بدون حكم قانونی تشكیل می شوند متفاوت است. به هر ترتیب پرداختن به این موضوع مجال وسیعی را می طلبد كه از حوصلة این مقاله و موضوع آن خارج است.
بند سوم: فرایند قانون گذاری
«منظور از فرایند قانون گذاری، مراحلی است كه مطابق قوانین و مقررات مربوط،مانند آیین نامة داخلی مجلس شورای اسلامی، یك طرح یا یك لایحه باید طی كند تا پس از انجام آن مراحل و تشریفات متعدد،تبدیل به قانون شده و به آن عنوان شناخته شود.»[19]
در این مقاله سعی بر آن است تا به اختصار این مراحل را احصا نموده، زمینه را برای پرداختن به موضوع اصلی مقاله یعنی نقش و جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام در فرایند قانون گذاری فراهم نماییم. [20]
به طور كلی مراحل و فرایند قانون گذاری از نقطة شروع تا زمانی كه به عنوان یك قانون لازم الاجرا در می آید،در پنج مرحله خلاصه می شود؛ این مراحل به شرح زیر است:
مرحله یكم: پیشنهاد قانون در قالب طرح نمایندگان مجلس یا لایحة دولت [21] و یا طرح قانونی شورای عالی استان ها.[22]
مرحله دوم: بررسی و تصویب قانون كه ممكن است به صورت عادی (دو شوری) یا فوری (یك شوری، دو یا سه فوریتی باشد).
مرحلة سوم: نظارت بر مصوبات مجلس
نظر به اینكه در این مرحله از فرایند قانون گذاری، نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز پدیدار می شود،ضرورت دارد با تفصیل بیشتری این مرحله را بررسی كنیم، بدین ترتیب كه:
اسلامی بودن رژیم سیاسی در ایران از یك سو و لزوم مراعات اصل سلسله مراتب قوانین از سوی دیگر ایجاب می كند: اولاً: كلیة قوانین و مقررات براساس موازین اسلام باشد.[23] ثانیاً: قوانین مصوب مجلس با قانون اساسی مغایرت نداشته باشد.[24] بدین منظور قانون گذار اساسی، در اصول متعدد قانون اساسی وظیفة پاسداری از احكام اسلام و قانون اساسی و نظارت بر مصوبات مجلس از جهت انطباقِ آن ها با شرع و قانون اساسی را بر عهده شورای نگهبان گذاشته است.[25]
مطابق اصل 94قانون اساسی:
«كلیة مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاریخ وصول، از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنان چه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت، مصوبه قابل اجراست.»
در صورتی كه شورا این مدت را كافی نداند،می تواند حداكثر برای ده روز دیگر با ذكر دلیل از مجلس خواستار تمدید وقت شود.[26]
در اصل 96قانون اساسی با پذیرش تخصص محوری، نوعی تفكیك وظایف بین تركیب دوگانه اعضای شورای نگهبان مشاهده می شود؛ مطابق این اصل:
«تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احكام اسلام با اكثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آن ها با قانون اساسی بر عهدة اكثریت همة اعضای شورای نگهبان است.»
در خصوص این اصل ذكر چند نكته ضرورت دارد:
نكتة نخست: براساس صورت جلسة مورخ 2/4/1360 شورای نگهبان «باید رأی گیری به مغایرت مصوبه جمجلس ج با قانون اساسی به عمل آید و در صورتی كه اكثریت اعضا رأی دادند [كه] مصوبه با قانون اساسی مغایر است، مصوبه جهت تجدیدنظر به مجلس شورای اسلامی داده می شود.»[27]
نكتة دوم: برابر تفسیر دیگری كه شورای نگهبان از این اصل (96) به عمل آورده است «تشخیص مغایرت یا انطباق قوانین با موازین اسلامی به طور نظر فتوایی با فقهای شورای بدیهی است كه نظریة دوم با منطوق اصول 91و 96سازگارتر است، اما تفسیر به عمل آمده نیز با اصول 72و 94كه در مقام بیان نوع وظیفه شورای نگهبان است تناسب دارد،لذا این نظر مقدم داشته شده و به عنوان تفسیر به تصویب رسیده است.
ملاك تصمیم گیری فقهای شورای نگهبان نظراجتهادی آن هااست. نگهبان است.»، [28] لذا ملاك تصمیم گیری فقهای شورای نگهبان به جای آن كه،اجماع مسلمانان یا فقه،فتوای مشهور یا غیرمشهور باشد،نظر اجتهادی خود آن ها است. به عبارت دیگر،فقها در اینجا در مقام افتا قرار می گیرند.
نكته سوم: مصوبات مجلس تا زمان اعلام نظر نهایی شورای نگهبان ازدستور خارج نمی شود. [29] این امر به این معنا است كه گویا تا زمان اعلام نظرنهایی شور،مجلس می تواند مصوبه ارسال شده به شورا را مورد اصلاح قراردهد. برداشت دیگر این است كه تا اعلام نظر نهایی شورای نگهبان، «مصوبه»مجلس هنوز عنوان «قانون» پیدا نكرده است.
و نكتة آخر آن كه، پس از ایراد شورای نگهبان به مصوبه مجلس، مصوبه به ضمیمة ایرادات وارد شده به كمیسیون مربوط ارجاع شده و كمیسیون باحضور نماینده شورا یا در غیاب وی موارد را بررسی می نماید. [30]
پس از بررسی گزارش كمیسیون در مجلس كه در آن نظر شورای نگهبان ملحوظ شده است و پس از رأی گیری مجدد در مجلس نسبت به آن، مصوبه بار دیگر به شورای نگهبان ارسال می شود،اگر این مصوبه هنوز وافی به نظریات شورای نگهبان نباشد،مجدداً در مجلس مطرح می گردد،در صورتی كه مجلس با در نظر گرفتن حفظ مصلحت نظام همچنان بر رأی خود باقی باشد،رئیس مجلس مصوبه مذكور را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال می كند.[31]
همچنان كه ملاحظه می شود مفاد مادة 187آیین نامة داخلی مجلس درجهت اجرای اصل 112قانون اساسی، چگونگی ورود مجمع تشخیص مصلحت نظام را به جریان حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان، بیان می كند. این امر در گفتار بعدی مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت.
مرحلة چهارم: امضای رئیس جمهور و ابلاغ برای اجرا. [32]
مرحلة پنجم: انتشار قانون توسط روزنامة رسمی.
ماده 3قانون مدنی مقرر می دارد: «انتشار قوانین باید در روزنامه رسمی به عمل آید.» مهلت انتشار توسط روزنامه رسمی، همچنان كه در ماده یك قانون مدنی و تبصره آن ذكر شده است از تاریخ امضای رئیس جمهور 72ساعت می باشد و به موجب ماده 2این قانون «قوانین 15روز پس از انتشار،درسراسر كشور لازم الاجرا است؛ مگر آن كه در خود قانون ترتیب خاصی برای اجرا مقرر شده باشد.» بدیهی است پس از گذشت این مدت، قانون، هم ازسوی دستگاه های اجرایی لازم الاجرا شده، هم در محاكم قابل استناد می باشدو هم ادعای جهل به آن مسموع نخواهد بود.
گفتار دوم: مجمع تشخیص مصلحت نظام، جایگاه و نقش آن در قانون گذاری
طرح بحث همچنان كه پیش تر گذشت، برتری مطلق احكام و موازین شرع مقدس اسلام، بر كلیه قوانین و مقررات كشور جمهوری اسلامی ایران، حتی قانون اساسی، از یك سو و لزوم رعایت اصل سلسله مراتب قوانین و تفوّق قانون اساسی نسبت به سایر قوانین و عدم نقض آن به وسیلة قوانین و مقررات، ازسوی دیگر،ایجاب می كند به نحو مقتضی از این دو ركن بلند مرتبه یعنی شرع مقدس و قانون اساسی پاسداری شود. برای این منظور شورای نگهبان در بدنة قوة مقننه گنجانده شده است تا با كنترل و نظارت بر مصوبات مجلس از تصویب قوانین مغایر، [33] پیشگیری نماید.
اما هر از چندگاه وظیفة نمایندگی نمایندگان مجلس كه حق وضع قانون درهمة مسائل كشور را دارند،ایجاب می كند تا به خاطر مصالحی از خط قرمزشرع و قانون اساسی عبور كنند و قانونی مغایر تصویب نمایند. با فرض این كه در شرع پذیرفته شده است با عروض عناوین ثانویه همچون ضرورت و اضطرار و مصلحت می توان از احكام اولیه شرع، موقتاً دست برداشت و احكام ثانویه یا احكام حكومتی كه صبغه ء موقتی دارند تشریع كرد؛ اینجا است كه تضارب آراء بین «مصلحت اندیشی» مجلس و «شرع اندیشی» شورای نگهبان، به وقوع می پیوندد و ممكن است بن بست قانون گذاری ایجادشود.
در كشورهای دیگر نیز ممكن است بین قوة مقننه و قوه مجریه یا نهاد ناظر این معضل ایجاد شود كه در حقوق اساسی آن ها،راه هایی برای گریز از این بن بست پیشنهاد شده است؛ مانند عودت قانون مصوب كنگره یا سنا در آمریك،از سوی رئیس جمهور به انضمام «پیغام وتو» یا «انحلال پارلمان» در انگلستان و یا اجرای قانون عالی از سوی قضات در فرانسه.
در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، تا قبل از بازنگری قانون اساسی در سال 1368 هیچ راه قانونی برون رفت از این بن بست پیش بینی نشده بود؛ جز آن كه دو سال پیش از بازنگری به فرمان امام خمینی(قدس سره) مجمع تشخیص مصلحت نظام، بدین منظور تشكیل گردید و در بازنگری سال 1368در قالب اصل 112 نهادینه شد. در ادامة این گفتار،ابتدا به طور گذرا به پیشینه و ضرورت تأسیس این مجمع اشاره كرده، آن گاه به بررسی پرسش های آغاز این نوشتار و یافتن پاسخ برای آن ها خواهیم پرداخت.
بند یكم: سابقة تأسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام
پس از گذشت حدود یك سال از افتتاح اولین دورة مجلس شورای اسلامی، به تدریج اختلافات و تعارض های نامطلوب میان مجلس و شورای نگهبان بروز كرد؛ به ویژه در دو مورد: یكی، قانون اراضی شهری مصوب 29/5/1360 و دیگری، لایحة قانون كار. تا آن كه در تاریخ 5/7/1360 رئیس مجلس طی نامه ای به امام خمینی(قدس سره)اعلام كرد:
«قسمتی از قوانین كه در مجلس شورای اسلامی به تصویب می رسد،به لحاظ حفظ مصالح و دفع مفاسد،كه حسب احكام ثانویه باید به طور موقت اجرا شود و در واقع مربوط به احكام اسلام است كه شارع مقدس راضی به ترك آن ها نمی باشد. دربارة این گونه قوانین به اعمال ولایت و تنفیذ مقام رهبری احتیاج پیدا می شود؛ تقاضا دارد مجلس شورای اسلامی را در این موضوع ارشاد فرمایید.»
حضرت امام در تاریخ 19/7/1360 در پاسخ، ملاك «رأی اكثریت» با حفظ «موقتی بودن» را برای تصویب این گونه قوانین كه در حفظ جمهوری اسلامی دخالت دارد،اجازه دادند و در 22/11/1361 تشخیص دو سوم نمایندگان مجلس را حجت شرعی دانستند. در عین حال شورای نگهبان از نظر اولیه خود دست برنداشت و به ویژه قانون كار را كه نیاز و ضرورت فوری جامعه بود در سال 1361مغایر موازین شرع دانست و سرانجام در واكنش به عملكرد مجلس در تاریخ 4/4/1364 طی نامه ای خطاب به امام (قدس سره)نوشت:
«اگر شورای نگهبان در مورد ضرورت ها حق اظهارنظر نداشته باشد،از چه راهی خطر تصویب ضرورت های غیرواقعی دفع خواهد شد؟»
علاوه بر این، شورای نگهبان در تاریخ 26/9/1366 به فتوای امام در مورد اجازة تصویب قانون كار،اشكال می گیرد. در همین ایام؛ یعنی در تاریخ 11/10/1366 رئیس جمهور وقت حضرت آیةالله خامنه ای، در خطبه های نمازجمعة تهران به تبیین نظر امام 1در این زمینه پرداختند و در نامه ای به محضر امام، نظر تفصیلی ایشان را جویا شدند؛ معظم له، در تاریخ 16/10/1366 در پاسخ، حكومت را شعبه ای از ولایت مطلقة رسول الله (ص)دانسته و از آن به عنوان یكی از احكام اولیة اسلام و مقدم بر تمام احكام فرعیه، حتی نماز،روزه و حج یاد كردند. و آنچه گفته شده یا گفته می شود را ناشی از عدم شناخت ولایت مطلقه الهی دانستند و امثال آنچه را كه به تصویب مجلس می رسد از اختیارات این حكومت برشمردند. این قضایا باعث شد تا رفته رفته عناوین «ضرورت و مصلحت» وارد ادبیات حقوقی و سیاسی كشور شود و به این وسیله بسیاری از بن بست ها شكافته و مشكلات قانون گذاری برطرف شود. تنها چیزی كه باقی ماند شیوه اجرای حق حاكم اسلامی برای تشخیص مصلحت و ضرورت بود. تا این كه در تاریخ 15/11/1366 رؤسای قوای سه گانه، نخست وزیر و مرحوم حاج احمد آق،طی نامه ای به حضرت امام (قدس سره)با اشاره به فرایند قانون گذاری در كشور اعلام كردند:
مدیر وبلاگ :